Resumen de la Resolución 538/2025 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La resolución 538/2025 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales aborda el recurso interpuesto por GlaxoSmithKline, S.A. (GSK) contra la adjudicación del lote 11 del procedimiento de suministro de vacunas de calendario, específicamente la vacuna frente a sarampión, rubéola y parotiditis, adjudicado a Merck Sharp Dohme de España, S.A. (MERCK). Este procedimiento se enmarca en el Acuerdo Marco 202001AM0004 del Ministerio de Sanidad, convocado por el Servicio de Salud del Principado de Asturias. La resolución se centra en la interpretación del criterio de adjudicación "Presentación", que otorga puntos en función de la presentación de las vacunas en blíster individual. El tribunal desestima el recurso de GSK, concluyendo que la valoración realizada por el órgano de contratación es correcta y ajustada a los pliegos, y no aprecia mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no impone multa alguna. La normativa principal aplicada incluye la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y el Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: 538/2025

• Fecha: 10 de abril de 2025

• Tribunal: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Sección 2

• Expediente: SESPA 2024000749 (CONP/2024/9642), basado en el Acuerdo Marco 202001AM0004

• Objeto del Contrato: Suministro de vacunas de calendario, específicamente el lote 11, que incluye la vacuna frente a sarampión, rubéola y parotiditis.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: GlaxoSmithKline, S.A. (GSK), representada por D. N.G.M.
  • Adjudicatario: Merck Sharp Dohme de España, S.A. (MERCK)
  • Órgano de Contratación: Servicio de Salud del Principado de Asturias

• Importe de Licitación: El lote 11 fue adjudicado por un importe de 148.262,40 euros, IVA incluido.

• Comunidad Autónoma: Principado de Asturias

Antecedentes de la Resolución

El procedimiento de adjudicación del lote 11 se inicia con la Resolución de la Secretaría de Estado de Sanidad del 17 de noviembre de 2021, que adjudica el Acuerdo Marco 202001AM0004 para la selección de suministradores de vacunas. En noviembre de 2024, GSK y MERCK son invitadas a participar en el contrato basado en este acuerdo. Tras la evaluación de las ofertas, el 29 de enero de 2025, la Dirección Económica-Financiera del Servicio de Salud del Principado de Asturias adjudica el lote 11 a MERCK. GSK es notificada de esta adjudicación el 30 de enero de 2025. Posteriormente, el 19 de febrero de 2025, GSK interpone un recurso especial en materia de contratación, alegando errores en la aplicación del criterio de adjudicación "Presentación". El órgano de contratación remite el expediente al tribunal, solicitando la desestimación del recurso. MERCK, como parte interesada, defiende la legalidad de la adjudicación. El tribunal deniega la suspensión provisional de la ejecución del acuerdo de adjudicación el 6 de marzo de 2025.

Argumentos de las Partes

Argumentos de GSK

GSK argumenta que el criterio de adjudicación "Presentación" ha sido aplicado incorrectamente, ya que, según su interpretación, su oferta debería haber recibido 5 puntos. GSK sostiene que los precedentes del órgano de contratación en la valoración de este criterio corroboran que la puntuación otorgada es incorrecta. Aporta como evidencia las convocatorias de 2023 y 2024 y los informes de valoración técnica correspondientes. GSK se apoya en el artículo 48 de la LCSP para justificar su legitimación en la impugnación, citando la Resolución 527/2021 del tribunal como precedente.

Defensa del Órgano de Contratación

El órgano de contratación defiende la desestimación del recurso, argumentando que la valoración realizada es ajustada a los pliegos. Interpreta el término "blíster individual" de acuerdo con la definición de la Real Academia Española, lo que impide otorgar los 5 puntos a GSK. Sostiene que la valoración debe realizarse de acuerdo con la documentación aportada en cada procedimiento y que en la convocatoria de 2023 la puntuación del criterio "presentación" fue igual a 0.

Alegaciones de MERCK

MERCK defiende la legalidad del acuerdo de adjudicación, argumentando que la oferta de GSK no cumple con los requisitos de presentación en blíster individual, tal como se especifica en los pliegos. MERCK apoya su postura en la interpretación literal de los términos del contrato, conforme al artículo 1281 del Código Civil, y en la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo sobre la interpretación de contratos públicos.

Decisión del Tribunal

El tribunal desestima el recurso interpuesto por GSK, concluyendo que la valoración realizada por el órgano de contratación es correcta y ajustada a los pliegos. El tribunal fundamenta su decisión en la interpretación literal del criterio de adjudicación "Presentación", conforme al artículo 1281 del Código Civil, y en la definición de "blíster individual" de la Real Academia Española. El tribunal considera que la oferta de GSK no cumple con los requisitos de presentación en blíster individual, ya que los envases se presentan en cajas con un sistema de individualización de dosis de cartón, lo que no se ajusta a la definición de blíster individual. Además, el tribunal no aprecia mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no impone multa alguna, conforme al artículo 58.2 de la LCSP.

Conclusión

El tribunal desestima el recurso de GSK, confirmando la adjudicación del lote 11 a MERCK. La resolución es definitiva en la vía administrativa, y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias. La decisión del tribunal implica que GSK no podrá obtener la adjudicación del contrato, y MERCK continuará como adjudicatario del lote 11. La resolución destaca la importancia de la interpretación literal de los términos del contrato y la necesidad de cumplir estrictamente con los requisitos de los pliegos.

Impacto y Relevancia

Esta resolución reafirma la importancia de la interpretación literal de los términos del contrato en los procedimientos de adjudicación, conforme al artículo 1281 del Código Civil. La decisión del tribunal refuerza la seguridad jurídica y la transparencia en los procedimientos de contratación pública, al confirmar que las valoraciones deben realizarse de acuerdo con la documentación aportada en cada procedimiento y los requisitos especificados en los pliegos. La resolución también destaca la relevancia de cumplir estrictamente con los criterios de adjudicación, lo que puede tener implicaciones futuras para casos similares. Al no imponer multa por mala fe o temeridad, el tribunal subraya la importancia de la buena fe en la interposición de recursos en materia de contratación.

Doctrina aplicada por el tribunal

Proporcionalidad y Transparencia en la Adjudicación

En el contexto del recurso interpuesto por GLAXOSMITHKLINE, S.A. (GSK), el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha aplicado los principios de proporcionalidad y transparencia en la adjudicación, conforme a los artículos 44.1.b) y 44.2.c) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). La resolución n.º 1134/2018, de 7 de diciembre, y la resolución n.º 1383/2021, han sido fundamentales para establecer que la adjudicación debe ser clara y justificada, asegurando que los criterios de valoración sean aplicados de manera equitativa y transparente. En este caso, el tribunal ha considerado que la adjudicación a MERCK SHARP DOHME DE ESPAÑA, S.A. fue realizada conforme a los pliegos y criterios establecidos, sin que se haya demostrado arbitrariedad o falta de transparencia.

Interpretación de los Criterios de Adjudicación

La interpretación de los criterios de adjudicación ha sido un punto central en la resolución del recurso. El tribunal ha recurrido al artículo 1281 del Código Civil, que establece que los términos claros de un contrato deben interpretarse literalmente. En este caso, el criterio de "Presentación" exigía que las vacunas se presentaran en "blíster individual", un término definido por la Real Academia Española. La oferta de GSK no cumplía con este requisito, ya que sus envases no eran blísteres individuales, sino que utilizaban un sistema de individualización de dosis de cartón. La jurisprudencia del Tribunal Supremo y las resoluciones n.º 1134/2018 y n.º 1383/2021 respaldan esta interpretación literal y clara de los términos contractuales.

Criterios de Valoración de Ofertas

El tribunal ha evaluado los criterios de valoración de ofertas, centrándose en la definición de "blíster individual" y su aplicación en los pliegos del contrato. La documentación presentada por GSK no cumplía con los requisitos establecidos, lo que justificó la puntuación otorgada por el órgano de contratación. La interpretación de los criterios de adjudicación debe basarse en la documentación aportada en cada procedimiento, y no en precedentes de otras convocatorias, a menos que se demuestre una inconsistencia en la aplicación de los criterios.

Recurso Contencioso-Administrativo

Finalmente, el tribunal ha recordado que contra su resolución cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, conforme a los artículos 10.1.k y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Conclusión Doctrinal

• La resolución reafirma la importancia de la transparencia y proporcionalidad en la adjudicación de contratos públicos, asegurando que los criterios de valoración sean aplicados de manera justa y clara.
• La interpretación literal de los términos contractuales es esencial, especialmente cuando los términos son claros y no dejan lugar a dudas.
• La documentación presentada en cada procedimiento es crucial para la valoración de ofertas, y no se deben considerar precedentes a menos que se demuestre una inconsistencia.
• La posibilidad de recurrir ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias ofrece una vía adicional para la revisión de la resolución, garantizando el derecho a la tutela judicial efectiva.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Resoluciones

• Resolución n.º 1134/2018, de 7 de diciembre
• Resolución n.º 1383/2021
• Resolución n.º 527/2021, de 7 de mayo

Legislación

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)
  • Artículos 44.1.b), 44.2.c), 46.2, 48, 50, 56.2, 58.2
• Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre
• Código Civil
  • Artículo 1281
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
  • Artículos 10.1.k, 46.1

El Criterio de “Blíster Individual” en el Lote 11

Criterio en cuestión:

En el lote 11 del contrato basado en el Acuerdo Marco 202001AM0004 para 2025, el criterio de adjudicación “1.2. Presentación” otorgaba:

• 5 puntos a la presentación en blíster individual de envases multidosis (multimonodosis) o monodosis.

• 0 puntos si no se cumplía este requisito.

Este criterio era objetivo, tipo sí/no, sin baremación intermedia.

Interpretación del término “blíster individual”

El Tribunal se remite a la definición de la Real Academia Española (RAE):

Blíster: “Envase para manufacturados pequeños que consiste en un soporte de cartón o cartulina sobre el que va pegada una lámina de plástica transparente con cavidades en las que se alojan los distintos artículos”.

Por tanto:

• Se exige un envase secundario transparente y hermético, individualizado por dosis, que proteja cada unidad de forma separada, habitualmente utilizado para facilitar el transporte unitario seguro.

Justificación técnica y logística del requisito

El órgano de contratación justifica la exigencia del blíster individual en base a necesidades operativas del sistema sanitario, específicamente:

• A menudo es necesario enviar una sola dosis a un centro de vacunación.

• Cuando las vacunas no cuentan con blíster individual, se requiere reacondicionamiento manual por parte de los servicios de farmacia.

• Esto conlleva riesgos de contaminación, errores y costes operativos adicionales.

Por tanto, la presentación en blíster individual facilita la seguridad y eficiencia del proceso logístico de vacunación.

Evaluación de la oferta de GSK

La documentación técnica aportada por GSK incluía fotografías y descripciones del producto, de las cuales se concluye:

• La presentación no incluye envase blíster individual, ni en formato multidosis ni monodosis.

• Los viales y jeringas van colocados en estuches de cartón, separados por solapas, pero sin envoltorio plástico individual ni sellado unitario.

Además, el propio dossier de GSK describe su producto como:

“Envase multidosis en LOTE 11: El envase consiste en un acondicionamiento secundario (estuche) que cuenta con un sistema de reconocimiento de envases manipulados y de individualización de dosis de cartón que acomoda y separa cada dosis (10 dosis)”.

Conclusión técnica del Tribunal

• El sistema de separación por cartón no cumple con la definición ni con el objetivo funcional del “blíster individual”.

• Por tanto, no procede otorgar los 5 puntos solicitados por GSK.

El Tribunal remarca que la decisión del órgano de contratación está motivada, es razonable y alineada con el pliego, y no admite las alegaciones de precedentes porque:

1. En la convocatoria inmediatamente anterior (2023), GSK tampoco obtuvo los puntos, y no recurrió.

2. Las valoraciones se hacen caso por caso, en base a la documentación de cada procedimiento.