Resumen de la Resolución 468/2025 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La presente resolución aborda el recurso interpuesto por D. Y.G.F., en representación de AGFA NV, Sucursal en España, contra el acuerdo de exclusión de su proposición y la adjudicación del contrato para el "Suministro, instalación y puesta en marcha de una sala de radiología digital" en dos centros de salud de la Región de Murcia. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) analiza la legalidad de la exclusión de la oferta de AGFA y la posterior adjudicación a FUJIFILM HEALTHCARE ESPAÑA, S.L., en el contexto del procedimiento de contratación pública regulado por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). La resolución se centra en la interpretación de las especificaciones técnicas del pliego y la validez de las aclaraciones proporcionadas por el órgano de contratación. Finalmente, el Tribunal decide estimar el recurso, anulando tanto la exclusión como la adjudicación, y ordena la anulación del procedimiento de contratación.

Detalles Generales de la Resolución

• Número de Resolución: 468/2025
• Fecha: 28 de marzo de 2025
• Tribunal: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Sección 2
• Expediente: CS/9999/1101144473/24/PA
• Objeto del Contrato: Suministro, instalación y puesta en marcha de una sala de radiología digital para el Centro de Salud de Mula y el Centro de Salud de Torre Pacheco Este, dependientes del Servicio Murciano de Salud.
• Partes Intervinientes:
  • Recurrente: AGFA NV, Sucursal en España, representada por D. Y.G.F.
  • Adjudicatario: FUJIFILM HEALTHCARE ESPAÑA, S.L.
  • Órgano de Contratación: Servicio Murciano de Salud
• Importe de Licitación: Valor estimado del contrato de 438.500 euros
• Comunidad Autónoma: Región de Murcia

Antecedentes de la Resolución

El procedimiento de licitación fue publicado el 22 de julio de 2024 en la Plataforma de Contratación del Sector Público, con un valor estimado de 438.500 euros y una duración de seis meses. AGFA NV presentó su oferta, que fue excluida el 31 de octubre de 2024 por no cumplir con las especificaciones técnicas del pliego, específicamente en relación con la distancia mínima del centro del detector al suelo del bucky vertical. La exclusión se basó en un informe técnico emitido el 28 de octubre de 2024. El 4 de diciembre de 2024, el órgano de contratación adjudicó el contrato a FUJIFILM HEALTHCARE ESPAÑA, S.L. AGFA interpuso un recurso especial el 30 de diciembre de 2024, alegando que la exclusión era improcedente debido a una aclaración previa del órgano de contratación que permitía una variación de ±2 cm en la especificación técnica cuestionada.

Argumentos de las Partes

Recurrente (AGFA NV, Sucursal en España)

AGFA argumenta que su oferta no debería haber sido excluida, ya que se basó en una aclaración del órgano de contratación que permitía una variación de ±2 cm en la distancia mínima del bucky vertical al suelo. Esta aclaración fue publicada en la PCSP antes de la fecha límite para la presentación de ofertas. AGFA sostiene que la exclusión vulnera los principios de transparencia y concurrencia, citando el artículo 138.3 de la LCSP y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 390/2015. La empresa solicita la nulidad del procedimiento de selección del contratista o, subsidiariamente, la nulidad de la adjudicación.

Órgano de Contratación (Servicio Murciano de Salud)

El órgano de contratación admite el recurso contra la exclusión, reconociendo que la especificación técnica fue rectificada mediante publicación en la PCSP. Sin embargo, defiende que los pliegos son la ley del contrato y que las respuestas a las consultas no son vinculantes a menos que se indique expresamente.

Adjudicatario (FUJIFILM HEALTHCARE ESPAÑA, S.L.)

FUJIFILM alega que los pliegos eran claros y conocidos por todos los interesados, y que la respuesta publicada no era vinculante. Argumenta que AGFA decidió presentar su oferta sin impugnar los pliegos ni la modificación acordada, y solicita la desestimación del recurso.

Decisión del Tribunal

El Tribunal estima el recurso interpuesto por AGFA, considerando que la respuesta del órgano de contratación generó una expectativa legítima en el licitador sobre la admisibilidad de su oferta. El Tribunal concluye que la exclusión de AGFA y la adjudicación a FUJIFILM vulneraron los principios de igualdad y confianza legítima. Se anulan tanto la exclusión como la adjudicación, y se ordena la anulación del procedimiento de contratación. La resolución se fundamenta en la doctrina del allanamiento del órgano de contratación y en la interpretación de las aclaraciones a los pliegos conforme al artículo 138.3 de la LCSP.

Conclusión

El Tribunal decide anular el procedimiento de contratación debido a la infracción de los principios de igualdad y confianza legítima. Las partes deberán iniciar un nuevo procedimiento de licitación, garantizando la igualdad de condiciones para todos los licitadores. La resolución destaca la importancia de las aclaraciones a los pliegos y su impacto en la presentación de ofertas, subrayando la necesidad de que estas sean claras y no generen confusión entre los licitadores.

Impacto y Relevancia

Esta resolución refuerza la seguridad jurídica y la transparencia en los procedimientos de contratación pública, al establecer que las aclaraciones a los pliegos deben ser claras y no inducir a error a los licitadores. Confirma la doctrina sobre el allanamiento del órgano de contratación y la aplicación del principio de confianza legítima. La decisión podría influir en futuros casos similares, promoviendo una mayor claridad en las especificaciones técnicas y en las respuestas a las consultas de los licitadores.

Doctrina aplicada por el tribunal

Transparencia y Confianza Legítima

La resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales aborda la cuestión de la transparencia y la confianza legítima en el contexto de las aclaraciones proporcionadas por el órgano de contratación. Según el artículo 138.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), las respuestas a las consultas deben ser claras y no pueden alterar los pliegos. Sin embargo, en este caso, la respuesta del órgano de contratación indujo a error a los licitadores, lo que vicia el procedimiento. La jurisprudencia relevante incluye la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2018, n.º 269/2018, Rec. 2725/2015, y la Resolución 1329/2021, de 7 de octubre del mismo tribunal, que subrayan la importancia de la confianza legítima en las aclaraciones administrativas.

Igualdad de Trato entre Licitadores

El principio de igualdad de trato, regulado en el artículo 44.2 de la LCSP, es central en esta resolución. Se cuestiona si la respuesta a la consulta vulneró este principio al permitir una interpretación que podría haber favorecido a un licitador sobre otros. La Resolución 256/2024, de 22 de febrero de 2024, y la Resolución 1399/2020, de 30 de diciembre son citadas para ilustrar cómo la falta de claridad en las respuestas puede afectar la igualdad de condiciones entre los licitadores.

Proporcionalidad y Publicidad

La proporcionalidad de la exclusión de la oferta y el respeto a los principios de publicidad y transparencia son evaluados bajo el artículo 50 de la LCSP y el artículo 19 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual (RPERMC). La resolución concluye que la exclusión fue desproporcionada debido a la falta de claridad en las especificaciones técnicas, lo que afectó la publicidad del procedimiento.

Allanamiento del Órgano de Contratación

El allanamiento del órgano de contratación a las pretensiones del recurrente es discutido en la Resolución de 14 de agosto de 2019, recurso 892/2019. La resolución establece que el allanamiento es válido siempre que no infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico, lo que en este caso no ocurrió, ya que el órgano de contratación reconoció la validez de las pretensiones del recurrente.

Nulidad del Procedimiento de Contratación

Finalmente, la resolución determina la nulidad del procedimiento de contratación debido a la infracción de los principios de igualdad y confianza legítima. La Resolución 64/2024 de 25 de enero y la Resolución 706/2023, de 8 de junio son citadas para justificar la anulación de los actos impugnados y del procedimiento en su totalidad.

Conclusión Doctrinal

• La resolución subraya la importancia de la transparencia y la confianza legítima en las aclaraciones proporcionadas por los órganos de contratación.
• Se reafirma el principio de igualdad de trato entre licitadores, destacando que cualquier falta de claridad puede viciar el procedimiento.
• La proporcionalidad y publicidad en la exclusión de ofertas son esenciales para garantizar un procedimiento justo.
• El allanamiento del órgano de contratación es válido si no infringe el ordenamiento jurídico, lo que en este caso no ocurrió.
• La nulidad del procedimiento se justifica por la infracción de los principios de igualdad y confianza legítima, lo que tiene implicaciones prácticas para futuros procedimientos, asegurando que las aclaraciones no alteren los pliegos ni induzcan a error.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

• Resoluciones:
  • Resolución 1329/2021, de 7 de octubre
  • Resolución 36/2024, de 18 de enero
  • Resolución 256/2024, de 22 de febrero de 2024
  • Resolución 1399/2020, de 30 de diciembre
  • Resolución de 14 de agosto de 2019, recurso 892/2019
  • Resolución 64/2024 de 25 de enero
  • Resolución 706/2023, de 8 de junio

Tribunal Supremo

• Sentencias:
  • Sentencia de 20 de febrero de 2018, n.º 269/2018, Rec. 2725/2015

Legislación

• Leyes y Artículos:
  • Artículo 138.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)
  • Artículo 44.2 de la LCSP
  • Artículo 50 de la LCSP
  • Artículo 19 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual (RPERMC)
  • Artículo 48 de la LCSP

Consultas en los procedimientos de contratación: naturaleza, efectos y jurisprudencia

Marco normativo

El artículo 138.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) regula las aclaraciones a los pliegos y establece:

“Las respuestas tendrán carácter vinculante cuando así se indique expresamente en la respuesta, y deberán publicarse en el perfil del contratante.”

Además, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) de este expediente, en su apartado 9.3, determina:

“Con carácter general, las respuestas a las aclaraciones no tendrán carácter vinculante salvo que en la respuesta se indique expresamente lo contrario.”

Situación del caso

En este procedimiento:

• AGFA planteó una consulta sobre la distancia mínima del centro del detector al suelo (bucky vertical).

• La respuesta del órgano de contratación, publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PCSP) el 6 de septiembre de 2024, decía:

“Se acepta la solicitud de distancia mínima del centro del detector al suelo de ±2 cm sobre el dato para no limitar la libre concurrencia.”

🔹 Esta respuesta no indicaba expresamente que fuera vinculante, lo que, según el pliego y la ley, la hace no vinculante jurídicamente.

Doctrina del Tribunal sobre el valor de las aclaraciones

Vinculancia e interpretación

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha establecido una sólida doctrina sobre el tratamiento de estas situaciones:

1. Una aclaración no puede alterar los pliegos

• Incluso si es vinculante, solo puede interpretar, nunca modificar.

• La modificación de los pliegos exige un acto administrativo expreso, con su publicación oficial.

2. Confianza legítima y apariencia de legalidad

Aunque no sean jurídicamente vinculantes, las aclaraciones:

• Pueden generar en el licitador una convicción razonable de que su oferta es válida.

• Esa expectativa legítima, si deriva de una conducta clara, pública y concluyente de la administración, debe ser protegida.

3. Infracción del principio de igualdad

Si unos licitadores se ajustan a lo que dice el pliego, y otros a lo indicado en una aclaración, puede haber:

• Quiebra del principio de igualdad y concurrencia.

• Posible causa de nulidad de la adjudicación o del procedimiento completo.

Precedentes citados en la resolución

La resolución 468/2025 recuerda varios pronunciamientos relevantes:

• Resolución 1329/2021: aclara que si una respuesta no vinculante induce a error y genera desigualdad, procede anular la adjudicación o desistir del procedimiento.

• Sentencia del Tribunal Supremo 269/2018: si hay una contradicción entre el pliego y una aclaración, debe preservarse la igualdad de condiciones anulando incluso la exclusión de ofertas válidas.

• Resolución 36/2024: el principio de confianza legítima exige que la aclaración tenga un contenido claro y suficiente como para generar expectativas razonables.

Aplicación práctica en este caso

El Tribunal concluye que:

• Aunque la respuesta no era vinculante, su contenido y redacción indujo razonablemente a AGFA a presentar su oferta.

• La exclusión posterior de su propuesta, basada en un criterio que el propio órgano había flexibilizado previamente, resulta contradictoria y vulneradora de la buena fe y la igualdad.

Por tanto, el Tribunal estima que ha habido una infracción del principio de confianza legítima, y anula la exclusión, la adjudicación y el procedimiento entero.