Actualidad Legal en
Contratación Pública

Resolución nº 105/2024

Detalles Generales de la Resolución

• Fecha de Resolución: 2 de enero de 2025.
• Expediente: SAS_Z3_2025_PA_070.
• Objeto del Contrato: Suministro de fármacos (17 lotes), en particular, el Lote 16 que incluye medicamentos con el principio activo Treprostinilo.
• Recurso: Interpuesto por AOP ORPHAN PHARMACEUTICALS IBERIA, S.L.U. contra los pliegos que rigen el procedimiento de contratación del Lote 16, al considerar que las especificaciones técnicas (viales de 20 ml) restringen injustificadamente la competencia.
• Organismo Contratante: Gerencia del Sector Sanitario Zaragoza III, del Servicio Aragonés de Salud.
• Tribunal: Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA).
• Comunidad Autónoma: Aragón.
• Importe de Licitación: 1.052.626,20 euros (valor estimado del contrato total).

Resumen de la resolución 105/2024

La resolución analiza el recurso especial interpuesto por AOP ORPHAN PHARMACEUTICALS IBERIA, S.L.U. contra los pliegos del contrato para el suministro de medicamentos del Lote 16, promovido por la Gerencia del Sector Sanitario Zaragoza III, del Servicio Aragonés de Salud. Este contrato, licitado mediante procedimiento abierto, tiene un valor estimado de 1.052.626,20 euros y se divide en 17 lotes, siendo el Lote 16 el objeto del recurso.

1. Contexto del recurso

El Lote 16 incluye medicamentos con el principio activo Treprostinilo, pero los pliegos exigen que todos los productos del lote se presenten en viales de 20 ml, una especificación que la recurrente considera injustificada, restrictiva y contraria a derecho. La empresa recurrente no pudo presentar oferta debido a que sus productos, aunque técnicamente equivalentes, se presentan en viales de 10 ml.

Fechas relevantes:

• El anuncio de la licitación se publicó el 1 de octubre de 2024.
• La fecha límite para la presentación de ofertas fue el 14 de noviembre de 2024.
• El recurso fue presentado el 23 de octubre de 2024.

2. Alegaciones de la recurrente

1. Restricción de la competencia:

   • La exigencia de viales de 20 ml favorece únicamente a dos fabricantes: Reddy Pharma Iberia S.A. y Ferrer Internacional S.A., cuyos productos coinciden con las especificaciones de los pliegos.
   • Otros fabricantes, como AOP Orphan, que comercializan el Treprostinilo en viales de 10 ml, quedan excluidos, pese a que sus productos son igualmente eficaces.

2. Falta de justificación técnica:

   • La configuración de los pliegos no explica por qué se requieren viales de 20 ml.
   • Argumenta que los viales más pequeños (10 ml) ofrecen ventajas, como menor riesgo de contaminación, mayor flexibilidad en la dosificación y menor desperdicio de medicamento.

3. Precedentes legales y normativos:

   • Cita resoluciones previas y normativas nacionales y europeas que exigen que las especificaciones técnicas sean objetivas, proporcionadas y que no limiten injustificadamente la competencia.
   • Hace referencia a procedimientos similares de otras comunidades autónomas (Cataluña, Navarra, Murcia, País Vasco, entre otros), donde se aceptan presentaciones en formatos distintos.

3. Respuesta del órgano de contratación

El órgano de contratación, apoyado en un informe técnico del Servicio de Farmacia, argumenta que:

1. La elección de viales de 20 ml busca minimizar las manipulaciones del producto, reduciendo así el riesgo de contaminación y errores humanos.
2. El órgano de contratación tiene discrecionalidad técnica para definir las especificaciones que considere más adecuadas a sus necesidades.

Sin embargo, estas justificaciones no se incluyeron previamente en el expediente de contratación ni en el informe razonado que acompaña a los pliegos, lo que constituye una falta de motivación formal.

4. Análisis del Tribunal

El Tribunal evalúa las posiciones de las partes y determina lo siguiente:

1. Discrecionalidad técnica limitada:

   • Reconoce que el órgano de contratación tiene margen para definir las especificaciones técnicas, pero este debe estar limitado por los principios de igualdad, libre concurrencia y no discriminación.
   • Las especificaciones técnicas deben estar justificadas en el expediente de contratación y ser proporcionales al objeto del contrato.

2. Falta de justificación en el expediente:

   • No se aportaron razones técnicas objetivas ni justificadas en los documentos de la licitación que expliquen por qué se requiere un formato exclusivo de viales de 20 ml.
   • La justificación presentada por el Servicio de Farmacia es insuficiente, ya que no forma parte de los documentos originales del expediente y no estuvo accesible para los potenciales licitadores durante el proceso.

3. Restricción injustificada de la competencia:

   • La exigencia de viales de 20 ml limita innecesariamente la concurrencia al favorecer a determinados fabricantes y excluir a otros sin una razón técnica válida.

4. Vulneración normativa:

   • El artículo 126 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) establece que las prescripciones técnicas deben permitir el acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y evitar obstáculos injustificados.
   • El Tribunal concluye que, en este caso, los pliegos contravienen este precepto al imponer especificaciones arbitrarias.

5. Decisión del Tribunal

El Tribunal resuelve lo siguiente:

1. Estimación del recurso:

   • Se declara la nulidad del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) en su totalidad, incluyendo la especificación técnica que exige viales de 20 ml para el Lote 16.

2. Retroacción del procedimiento:

   • Se ordena retrotraer las actuaciones al momento previo a la aprobación del PPT para que se emitan unos nuevos pliegos ajustados a derecho.
   • Los nuevos pliegos deberán:
     • Justificar adecuadamente las especificaciones técnicas exigidas, o
     • Eliminar las restricciones que limitan la concurrencia.

3. Levantamiento de la suspensión:

   • Se levanta la medida cautelar de suspensión del procedimiento acordada en octubre de 2024.

4. Notificación y cumplimiento:

   • El órgano de contratación deberá informar al Tribunal de las actuaciones realizadas para dar cumplimiento a esta resolución.

6. Implicaciones de la resolución

• Para el órgano de contratación: Deberá modificar los pliegos para garantizar la igualdad de acceso al procedimiento y justificar técnicamente cualquier especificación restrictiva.
• Para el mercado: La decisión refuerza la aplicación de los principios de libre competencia y transparencia en los procedimientos de contratación pública.
• Para futuros licitadores: Sienta un precedente sobre la necesidad de justificar las especificaciones técnicas en el expediente de contratación y sobre el alcance de la discrecionalidad técnica de los órganos de contratación.

Doctrina Utilizada en la Resolución RE_105/2024

El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón fundamenta su resolución en una consolidada doctrina sobre la libre concurrencia, la discrecionalidad técnica limitada de los órganos de contratación y la necesidad de una justificación suficiente en las especificaciones técnicas de los contratos públicos. A continuación, se resumen los principales principios y argumentos doctrinales utilizados:

1. Principio de Libre Concurrencia

• Normativa aplicable:
  • Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), artículos 1, 126, 132 y 28.1.
  • Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo.
• Contenido:
  • Las especificaciones técnicas deben garantizar la igualdad de acceso al procedimiento de contratación y evitar crear obstáculos injustificados a la apertura del mercado.
  • La exigencia de condiciones técnicas arbitrarias que limiten la competencia, sin justificación suficiente, vulnera los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia.

2. Discrecionalidad Técnica Limitada

• Doctrina citada:
  • Resolución 183/2021 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Canarias:
    La discrecionalidad técnica de los órganos de contratación no debe ser arbitraria ni limitar injustificadamente la competencia. Las especificaciones técnicas deben estar debidamente motivadas para garantizar la igualdad de trato.
  • Resolución 688/2015 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales:
    Los órganos de contratación tienen libertad técnica, pero esta se restringe ante errores manifiestos o cuando se exceden los límites de la ciencia y la técnica, afectando la igualdad de oportunidades.
• Aplicación en este caso:
  • Aunque el órgano de contratación tiene potestad para determinar sus necesidades, la elección de las especificaciones técnicas (viales de 20 ml) no se justificó adecuadamente en el expediente ni en los pliegos.

3. Requisito de Justificación de las Especificaciones Técnicas

• Normativa aplicable:
  • Artículo 28.1 de la LCSP:
    Las necesidades a cubrir mediante un contrato deben estar determinadas con precisión, y esta justificación debe constar en la documentación preparatoria antes de iniciar el procedimiento.
  • Artículo 116.4 de la LCSP:
    Las especificaciones técnicas deben estar vinculadas al objeto del contrato, ser proporcionales al valor y objetivos del mismo, y no favorecer ni excluir injustificadamente a ciertos productos o empresas.
• Doctrina citada:
  • Resolución 87/2018 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco:
    Una especificación técnica es inválida si limita la concurrencia y no es estrictamente necesaria para satisfacer la finalidad del contrato.
  • Resolución 620/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales:
    Las restricciones técnicas deben estar justificadas por razones objetivas y no pueden reducir la participación de licitadores sin una necesidad real.

4. Principio de Motivación Suficiente

• Doctrina citada:
  • Resolución 313/2022 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Andalucía:
    La justificación insuficiente de especificaciones técnicas concretas puede derivar en la nulidad de los pliegos, ya que infringe los principios de transparencia y libre competencia.
• Aplicación en este caso:
  • El Tribunal constató que las razones presentadas por el Servicio de Farmacia (minimizar manipulaciones y riesgos de contaminación) no se documentaron en el expediente inicial ni en los pliegos, vulnerando el principio de motivación suficiente.

5. Principio de Proporcionalidad

• Directiva 2014/24/UE (artículo 42):
  • Las especificaciones técnicas deben estar vinculadas al objeto del contrato y guardar proporción con el valor y objetivos del mismo.
• Resolución del Tribunal:
  • En este caso, la exigencia de viales de 20 ml no se consideró proporcional, ya que no se demostró una necesidad objetiva que justificara su exclusividad.

6. Garantía de Igualdad y No Discriminación

• Resolución citada:
  • Resolución 183/2021 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Canarias:
    Los pliegos no deben incluir especificaciones que restrinjan el acceso al procedimiento de licitación sin una necesidad objetiva, ya que esto vulnera la igualdad de trato y la libre competencia.

Conclusión

El Tribunal basa su decisión en una sólida doctrina que exige a los órganos de contratación:

1. Justificar adecuadamente las especificaciones técnicas en los documentos preparatorios.
2. Garantizar la igualdad de trato y la libre concurrencia.
3. Evitar condiciones arbitrarias que restrinjan la participación de licitadores.

En este caso, la falta de motivación en la exigencia de viales de 20 ml llevó al Tribunal a declarar la nulidad del pliego y ordenar su modificación para cumplir con estas exigencias legales y doctrinales.