Resumen de la Resolucion 854/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La Resolucion 854/2026, dictada el 21 de mayo de 2026 por la Seccion 1 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y recaida en el Recurso numero 558/2026, aborda una cuestion de notable relevancia en el ambito de la contratacion publica: la posibilidad de impugnar indirectamente los pliegos de una licitacion a traves de un recurso formalmente dirigido contra el acuerdo de adjudicacion.

El procedimiento de contratacion objeto de controversia tenia por finalidad la prestacion de un servicio de atencion sanitaria para los beneficiarios del Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta, promovido por la Secretaria de Estado de Migraciones del Ministerio de Inclusion, Seguridad Social y Migraciones, con financiacion procedente del Fondo Europeo de Asilo, Migracion e Integracion. Se trataba de un contrato de servicios sujeto a regulacion armonizada, con un valor estimado de 3.164.768,42 euros, licitado por procedimiento abierto y con una duracion inicial de 12 meses prorrogables.

El recurso fue interpuesto por UGT Servicios Publicos de Ceuta, a traves de su representante, quien formalmente impugno el acuerdo de adjudicacion recaido a favor de EULEN Servicios Sociosanitarios, S.A.. Sin embargo, el contenido material del recurso no cuestionaba la valoracion de ofertas ni la legalidad del acto de adjudicacion en si mismo, sino la configuracion economica del contrato desde su origen, en concreto la insuficiencia del presupuesto base de licitacion y del valor estimado, por no haberse incluido determinados complementos retributivos como el plus de residencia y el plus vinculado a la bonificacion, aplicables en la Ciudad Autonoma de Ceuta.

El Tribunal analiza la cuestion desde una doble perspectiva procesal: en primer lugar, la relativa al plazo de interposicion del recurso conforme al articulo 50 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico, y a la normativa especial contenida en el Real Decreto-ley 36/2020, aplicable por tratarse de un contrato financiado con fondos europeos vinculados al Plan de Recuperacion. En segundo lugar, examina la verdadera naturaleza del recurso, concluyendo que, pese a su formulacion formal contra la adjudicacion, se trata en realidad de un recurso directo contra los pliegos, interpuesto fuera de plazo.

En aplicacion de los articulos 50.1 b) y 55 d) de la LCSP, el Tribunal declara la inadmisibilidad del recurso por extemporaneo, al considerar que los pliegos fueron publicados el 5 de septiembre de 2025 y no fueron impugnados en el plazo legalmente previsto. Asimismo, descarta que el recurso pueda calificarse como un recurso indirecto contra pliegos, conforme a la doctrina del articulo 26 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa, y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en particular las sentencias de 4 de julio de 2013, 22 de marzo de 2021 y 28 de junio de 2021.

El Tribunal levanta la suspension automatica del procedimiento acordada al amparo del articulo 53 de la LCSP, y declara que no concurre mala fe o temeridad, por lo que no impone la multa prevista en el articulo 58 de la LCSP.

En definitiva, la resolucion reafirma con contundencia el principio de preclusion de los plazos para impugnar los pliegos de una licitacion y delimita con precision los requisitos estrictos que deben concurrir para que prospere una impugnacion indirecta, reservandola exclusivamente a supuestos de nulidad de pleno derecho conforme a los articulos 39 de la LCSP y 47 de la Ley 39/2015, o a los criterios excepcionales fijados por el Tribunal de Justicia de la Union Europea en el asunto eVigilo.

Detalles Generales de la Resolucion

• Numero de Resolucion: Resolucion numero 854/2026, dictada en el marco del Recurso especial en materia de contratacion numero 558/2026.

• Fecha: 21 de mayo de 2026. La adjudicacion impugnada fue publicada en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico el 23 de marzo de 2026. El recurso fue interpuesto el 6 de abril de 2026.

• Tribunal: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, Seccion 1, organo colegiado adscrito al Ministerio de Hacienda, competente conforme al articulo 45 de la LCSP. La resolucion aparece firmada por la Presidenta y las Vocales del Tribunal.

• Expediente: Expediente numero 202403JC0064, tramitado por procedimiento abierto con tramitacion ordinaria del expediente administrativo y del gasto.

• Organismo: Secretaria de Estado de Migraciones del Ministerio de Inclusion, Seguridad Social y Migraciones.

• Objeto del Contrato: Servicio de atencion sanitaria para los beneficiarios del Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta, por un periodo de 12 meses prorrogables. Codigo CPV 85141000, servicios prestados por personal medico.

• Partes Intervinientes:

  • Recurrente: UGT Servicios Publicos de Ceuta, representada por D. M. T. M. V.
  • Organo de contratacion: Secretaria de Estado de Migraciones.
  • Adjudicataria: EULEN Servicios Sociosanitarios, S.A.
  • Otras licitadoras: Nortex Outsourcing Global, S.L., e Instituto de Evaluaciones Medicas, S.L.U.

• Importe de Licitacion: Valor estimado de 3.164.768,42 euros. El contrato esta sujeto a regulacion armonizada por superar el umbral del articulo 44.1 a) de la LCSP.

• Comunidad Autonoma: Ciudad Autonoma de Ceuta, con las particularidades retributivas derivadas de su regimen especifico, especialmente en materia de complementos salariales.

Antecedentes de la resolucion

El procedimiento se inicia con la aprobacion del expediente de contratacion por la Secretaria de Estado de Migraciones, publicandose el anuncio y los pliegos el 5 de septiembre de 2025 en la Plataforma de Contratacion del Sector Publico. Se establecio como fecha limite de presentacion de ofertas el 6 de octubre de 2025.

Durante el plazo conferido, presentaron oferta tres empresas: EULEN Servicios Sociosanitarios, S.A., Nortex Outsourcing Global, S.L., e Instituto de Evaluaciones Medicas, S.L.U.

El 9 de octubre de 2025 se reunio la mesa de contratacion para analizar la documentacion administrativa, acordandose la admision de dos licitadoras y la solicitud de subsanacion a una de ellas. El 17 de octubre se admitio la subsanacion y se procedio a la apertura del sobre relativo a criterios evaluables automaticamente, fundamentalmente economicos.

Tras el analisis de las ofertas y descartada la existencia de valores anormales o desproporcionados, la mesa establecio el orden de prelacion y propuso como adjudicataria a EULEN Servicios Sociosanitarios, S.A., requiriendole la documentacion del articulo 150.2 de la LCSP.

El 13 de noviembre de 2025 se requirio a EULEN la mejora de determinados extremos documentales, que fueron finalmente declarados suficientes el 27 de noviembre de 2025. La adjudicacion fue formalizada y publicada el 23 de marzo de 2026.

El 6 de abril de 2026, UGT Servicios Publicos de Ceuta interpuso recurso especial en materia de contratacion contra la adjudicacion, denunciando la insuficiencia del presupuesto base de licitacion por no incluir determinados complementos salariales propios de Ceuta.

Argumentos de las partes

UGT Servicios Publicos de Ceuta sostuvo que el presupuesto base de licitacion y el valor estimado del contrato vulneraban los articulos 100 y 101 de la LCSP, al no reflejar adecuadamente los costes laborales reales derivados de la normativa aplicable en Ceuta. En particular, alego la omision del plus de residencia y del plus vinculado a la bonificacion, lo que, a su juicio, afectaba a la correcta determinacion del precio y a la viabilidad economica del contrato.

Solicito que se rectificara el precio de adjudicacion incorporando dichos conceptos, o subsidiariamente que se declarara la nulidad de la adjudicacion y se retrotrajeran las actuaciones para recalcular el presupuesto.

La adjudicataria, EULEN Servicios Sociosanitarios, S.A., solicito la inadmision del recurso por extemporaneo, al considerar que se trataba de una impugnacion directa de los pliegos fuera de plazo.

El Tribunal centra su analisis en la verdadera naturaleza del recurso, destacando que no se cumplen los requisitos del recurso indirecto contra pliegos, tal como han sido definidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, especialmente en las sentencias de 4 de julio de 2013, 22 de marzo de 2021 y 28 de junio de 2021.

Decision del Tribunal

El Tribunal declara la inadmisibilidad del recurso con base en los articulos 50.1 b) y 55 d) de la LCSP, al tratarse de una impugnacion directa de los pliegos interpuesta fuera de plazo.

Considera que no se dan los presupuestos del recurso indirecto contra pliegos, pues no existe una conexion causal entre la ilegalidad denunciada y el acto de adjudicacion como acto aplicativo. Ademas, el vicio alegado constituiria, en su caso, una causa de anulabilidad y no de nulidad de pleno derecho conforme a los articulos 39 de la LCSP y 47 de la Ley 39/2015.

Se levanta la suspension automatica del procedimiento conforme al articulo 57.3 de la LCSP y no se impone multa al no apreciarse mala fe, conforme al articulo 58 de la LCSP.

Conclusion

La resolucion consolida la doctrina restrictiva sobre la impugnacion extemporanea de pliegos y refuerza el principio de seguridad juridica en la contratacion publica. El procedimiento de contratacion puede continuar con plena eficacia, manteniendose la adjudicacion a favor de EULEN Servicios Sociosanitarios, S.A.

Impacto y Relevancia

La resolucion confirma la interpretacion estricta de los plazos preclusivos en el recurso especial en materia de contratacion y delimita con precision los contornos del recurso indirecto contra pliegos. Reafirma que solo los supuestos de nulidad de pleno derecho permiten excepcionar la regla general de inatacabilidad de los pliegos consentidos.

Con ello, el Tribunal contribuye a reforzar la seguridad juridica, evitando que cuestiones relativas a la configuracion economica del contrato puedan reabrirse una vez adjudicado, salvo en supuestos excepcionales. Esta doctrina tiene un claro efecto preventivo para sindicatos, empresas y operadores juridicos, que deberan extremar la diligencia en la impugnacion tempestiva de los pliegos cuando consideren que vulneran derechos laborales o principios de la contratacion publica.

Doctrina aplicada por el tribunal

Calificacion del recurso: recurso directo frente a recurso indirecto contra pliegos

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales analiza la verdadera naturaleza del recurso interpuesto formalmente contra la adjudicacion, concluyendo que, por sus motivos y su suplico, se dirige en realidad contra el contenido de los pliegos. El recurrente cuestiona la suficiencia del presupuesto base de licitacion y el calculo del valor estimado, denunciando la omision de determinados complementos salariales, y solicita la rectificacion del precio o la retroaccion del procedimiento para fijar un nuevo presupuesto.

A partir de esta configuracion, el Tribunal entiende que no se trata de un recurso indirecto contra pliegos articulado a traves de la impugnacion de la adjudicacion, sino de un recurso directo contra pliegos interpuesto fuera de plazo. En consecuencia, acuerda su inadmisión por extemporaneo al amparo de los articulos 50.1 b) y 55 d) de la LCSP.

Requisitos del recurso indirecto contra pliegos

El Tribunal expone la doctrina del recurso indirecto contra disposiciones de caracter general, con base en el articulo 26 de la LJCA, aplicable por analogia a los pliegos.

Cita expresamente la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en particular las sentencias de 4 de julio de 2013, 20 de junio de 2004, la Sentencia 398/2021, de 22 de marzo, y la Sentencia 932/2021, de 28 de junio, de la Seccion Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. De esta doctrina extrae que:

• El recurso indirecto exige impugnar un acto de aplicacion y, simultaneamente, la disposicion que le sirve de fundamento.
• Debe existir una conexion causal entre la ilegalidad imputada al acto y la de la disposicion general.
• No cabe formular impugnaciones abstractas desvinculadas del acto de aplicacion.

El Tribunal concluye que el recurso no cumple tales exigencias, pues ni estructura adecuadamente la impugnacion como recurso indirecto ni justifica la conexion causal entre adjudicacion y pliegos en los terminos exigidos por la jurisprudencia.

Pliegos como ley del contrato y preclusion de su impugnacion

Apoyandose nuevamente en la Sentencia 398/2021, de 22 de marzo, del Tribunal Supremo, asi como en la sentencia de la Seccion Quinta de 4 de noviembre de 1997 y en la Sentencia 1615/2018, de 14 de noviembre, el Tribunal recuerda que los pliegos constituyen la "ley del contrato".

Si no son impugnados en plazo, quedan firmes y consentidos por razones de seguridad juridica y buena fe. Solo cabe su revision por los cauces excepcionales de nulidad de pleno derecho, que deben aplicarse de manera restrictiva, conforme al articulo 41 de la LCSP.

Esta doctrina refuerza la conclusion de inadmisión, al haberse pretendido cuestionar el contenido de los pliegos una vez consentidos.

Limites del recurso indirecto: nulidad de pleno derecho frente a anulabilidad

El Tribunal afirma que, aun si el recurso hubiera podido calificarse como indirecto, habria sido desestimado. El recurso indirecto contra pliegos es excepcional y solo puede prosperar cuando concurran causas de nulidad de pleno derecho previstas en el articulo 39 de la LCSP o en el articulo 47 de la Ley 39/2015, o cuando resulte aplicable la doctrina del TJUE en la sentencia eVigilo, de 12 de marzo de 2015.

La infraccion denunciada -relativa a los articulos 100 y 101 de la LCSP, sobre presupuesto base de licitacion y valor estimado- constituye, a juicio del Tribunal, un supuesto de anulabilidad por infraccion del ordenamiento juridico, no una causa de nulidad radical. Al no invocarse ni acreditarse ninguno de los supuestos excepcionales mencionados, no cabria estimar un eventual recurso indirecto.

Doctrina eVigilo y excepcion a la inatacabilidad de pliegos consentidos

En linea con la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del TJUE en el asunto eVigilo, sentencia de 12 de marzo de 2015, el Tribunal recuerda que la impugnacion indirecta de pliegos consentidos solo es posible cuando el licitador no pudo comprender razonablemente las condiciones de la licitacion hasta conocer la motivacion de la adjudicacion, por resultar los pliegos incomprensibles o carentes de claridad.

Sin embargo, el recurrente no invoca ni acredita tales circunstancias, por lo que no procede aplicar esta excepcion.

Legitimacion del sindicato en defensa de derechos laborales

Aunque el recurso se inadmite, el Tribunal reconoce la legitimacion del sindicato recurrente al amparo del articulo 48 de la LCSP, en la medida en que actua en defensa de los derechos laborales y retributivos de los trabajadores que ejecutaran el contrato.

La legitimacion se examina en coherencia con el acto materialmente recurrido, los pliegos, y se vincula a la defensa de intereses colectivos de caracter laboral.

Conclusión Doctrinal

• La calificacion juridica del recurso depende de su contenido real y no de la denominacion formal del acto impugnado.
• Cuando los motivos se dirigen contra el contenido de los pliegos, el recurso debe tratarse como directo contra pliegos y someterse a su plazo propio.
• El recurso indirecto contra pliegos exige una conexion causal entre el acto de aplicacion y la ilegalidad de la disposicion, sin que quepan impugnaciones abstractas.
• Los pliegos no impugnados en plazo devienen firmes y solo pueden revisarse por causas de nulidad de pleno derecho, de interpretacion estricta.
• Las infracciones relativas al presupuesto base y al valor estimado, ex articulos 100 y 101 LCSP, constituyen anulabilidad y no habilitan, por si solas, la impugnacion indirecta.
• La doctrina eVigilo solo opera cuando los pliegos eran incomprensibles o faltos de claridad y ello quede acreditado.

En la practica, la resolucion refuerza la preclusion para impugnar pliegos y delimita estrictamente el uso del recurso indirecto en materia contractual.

Doctrina - Jurisprudencia - Legislación

Resoluciones

• Resolucion n. 854/2026, de 21 de mayo de 2026, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion n. 1145/2023, de 14 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
• Resolucion n. 540/2022, de 13 de mayo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Recurso n. 378/2022).

Sentencias

• Tribunal Constitucional, Sentencia 112/2019.

• Tribunal Supremo - Sala Tercera:

  • Sentencia de 20 de junio de 2004.
  • Sentencia de 4 de julio de 2013.
  • Sentencia 398/2021, de 22 de marzo.

• Tribunal Supremo - Seccion Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo:

  • Sentencia de 4 de noviembre de 1997.
  • Sentencia 1615/2018, de 14 de noviembre.
  • Sentencia 932/2021, de 28 de junio.

• TJUE:

  • Sentencia de 12 de marzo de 2015, asunto eVigilo.

Legislación

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico: articulos 39, 41, 44.1 a), 44.2 a) y c), 48, 50.1 b), 55 d), 100 y 101.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa: articulo 26 y articulo 46.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Publicas: articulo 47.
• Real Decreto-ley 36/2020.