Resolución 430/2024 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta De Andalucía

Resolución nº 430/2024

Detalles Generales de la Resolución:

• Fecha de Resolución: 4 de octubre de 2024
• Expediente: CONTR 2024 0000698172
• Objeto: Acuerdo marco con una única empresa para el suministro de radiofármacos, la gestión de residuos radiactivos y el mantenimiento de instalaciones de radiofarmacias de los hospitales del Servicio Andaluz de Salud.
• Recurso: Recurso especial en materia de contratación interpuesto por GE Healthcare Bio-Sciences, S.A.U. contra los pliegos de licitación.
• Organismo Afectado: Servicio Andaluz de Salud, adscrito a la Consejería de Salud y Consumo.
• Tribunal: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía.
• Comunidad Autónoma: Andalucía.
• Importe de Licitación: 132.347.044,25 ¤

Resumen Detallado del Contenido:

Contexto y Antecedentes:

El 17 de julio de 2024, el Servicio Andaluz de Salud publicó un procedimiento de licitación para un acuerdo marco destinado a la adquisición de radiofármacos, así como la gestión de residuos radiactivos y el mantenimiento de las instalaciones de las radiofarmacias de los hospitales andaluces. Este acuerdo debía regirse por la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público y afectaba a un presupuesto estimado superior a los 132 millones de euros.
El recurso fue presentado por la empresa GE Healthcare Bio-Sciences, S.A.U. el 7 de agosto de 2024. La compañía alegaba que los pliegos de licitación contenían disposiciones que limitaban de forma significativa la competencia, lo que perjudicaba sus intereses y posibilidades de participación. Las principales preocupaciones de GE Healthcare se centraban en la configuración restrictiva del contrato, especialmente en lo referente al lote 1, que incluía el suministro de radiofármacos, el mantenimiento de equipos y la gestión de residuos. La empresa argumentaba que estas condiciones otorgaban una ventaja desproporcionada al adjudicatario del lote 1.

Aspectos Clave del Recurso y Resolución:

1. Legitimación de la Recurrente:

Aunque GE Healthcare no presentó oferta, el Tribunal consideró que las irregularidades denunciadas afectaban su derecho legítimo a participar en igualdad de condiciones. Esto otorgó a la empresa legitimación activa para presentar el recurso.

2. Configuración del Contrato como Mixto:

La controversia principal giraba en torno a la clasificación del contrato como mixto, es decir, que combinaba varias prestaciones (suministro de radiofármacos, mantenimiento de equipamiento y gestión de residuos). GE Healthcare sostenía que estas prestaciones no estaban suficientemente relacionadas entre sí y que debían licitarse por separado.
El Tribunal, tras analizar los pliegos, concluyó que la configuración como contrato mixto era válida, ya que las diferentes actividades estaban interrelacionadas y era necesario que fueran gestionadas por un único adjudicatario para garantizar coordinación, eficiencia y seguridad, especialmente por la naturaleza radioactiva de los productos involucrados.

3. Restricción de la Competencia y Transparencia:

La recurrente también alegaba falta de transparencia y denunciaba que el lote 1 incluía prestaciones que no debían ser agrupadas, como el mantenimiento de equipos y la gestión de residuos, lo que restringía la competencia.
El Tribunal analizó estas alegaciones y reconoció que había falta de claridad en algunas de las obligaciones impuestas al adjudicatario del lote 1, lo que impedía que los licitadores pudieran configurar adecuadamente sus ofertas.

4. Criterio de Adjudicación Basado en la Proximidad de Ciclotrones:
Uno de los puntos más debatidos fue el criterio de adjudicación que otorgaba puntos adicionales a los licitadores que dispusieran de ciclotrones (equipos necesarios para producir radiofármacos) en ubicaciones próximas a Sevilla y Granada. GE Healthcare denunció que este criterio limitaba la participación de competidores que no tuvieran ciclotrones en dichas áreas, lo que constituía una cláusula de arraigo territorial injustificada.

El Tribunal consideró que este criterio no estaba debidamente justificado en los pliegos y que introducía una restricción innecesaria al principio de libre competencia, ya que la localización de los ciclotrones no tenía un impacto directo en la calidad del suministro de radiofármacos. Por ello, el criterio fue anulado.

Decisión del Tribunal:

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía decidió estimar parcialmente el recurso presentado por GE Healthcare Bio-Sciences, S.A.U. tras analizar las alegaciones presentadas y el contenido de los pliegos del expediente. A continuación, se detallan los principales aspectos de la decisión:

1. Anulación de los Pliegos Relacionados con el Lote 1:

El Tribunal determinó que los pliegos del lote 1 contenían disposiciones que no estaban suficientemente justificadas y que podían restringir la libre concurrencia de manera innecesaria. Específicamente:

Exceso de obligaciones para el adjudicatario del lote 1:
La configuración del contrato imponía al adjudicatario del lote 1 responsabilidades adicionales que no estaban claramente especificadas ni justificadas. Estas obligaciones incluían no solo el suministro de radiofármacos, sino también el mantenimiento de equipamiento de las radiofarmacias y la gestión de residuos radiactivos, sin detalles claros sobre el alcance y los requisitos de estas tareas.

El Tribunal consideró que la falta de transparencia sobre el alcance de estas obligaciones dificultaba que los licitadores pudieran realizar ofertas adecuadas, lo que afectaba la igualdad de condiciones. Esta indeterminación resultaba problemática, ya que los licitadores no podían calcular de manera precisa los costes y recursos necesarios para cumplir con el contrato.

Resultado: El Tribunal ordenó que los pliegos relacionados con el lote 1 fueran anulados y reformulados para incluir una descripción más clara y precisa de las obligaciones del adjudicatario.

2. Eliminación del Criterio de Adjudicación Basado en la Proximidad de Ciclotrones:

Uno de los aspectos más debatidos del recurso fue el criterio de adjudicación que otorgaba una importante cantidad de puntos (hasta 45 sobre 100) a los licitadores que tuvieran ciclotrones ubicados cerca de Sevilla y Granada. GE Healthcare argumentó que este criterio limitaba la competencia de manera injustificada, ya que no todos los licitadores podían disponer de ciclotrones en esas ubicaciones.

El Tribunal evaluó este criterio y concluyó que:

• No estaba justificado adecuadamente:

Aunque el Servicio Andaluz de Salud alegó que la proximidad de los ciclotrones era necesaria para garantizar que los radiofármacos llegaran con la actividad radiactiva adecuada, el Tribunal no encontró evidencia suficiente de que la ubicación de los ciclotrones tuviera un impacto determinante en la calidad del suministro. Además, el criterio favorecía indebidamente a los licitadores con infraestructura cercana a estas dos ciudades, lo que restringía la libre competencia en el proceso de licitación.

• Criterio de arraigo territorial:

El Tribunal consideró que este criterio imponía una barrera geográfica que no estaba vinculado directamente con el objeto del contrato, algo que la legislación sobre contratos del sector público prohíbe. Las cláusulas de arraigo territorial solo pueden ser utilizadas cuando existe una justificación muy específica y relacionada directamente con la ejecución del contrato, lo que no se dio en este


Justificación del Contrato Mixto por el Tribunal

Uno de los puntos clave en el recurso presentado por GE Healthcare Bio-Sciences, S.A.U. fue la configuración del contrato como mixto. La empresa argumentaba que las diversas prestaciones incluidas en el lote 1, tales como el suministro de radiofármacos, el mantenimiento de los equipos y la gestión de residuos radiactivos, no debían estar vinculadas dentro de un mismo contrato. Según su interpretación, estas actividades eran de naturaleza diferente y, por tanto, no existía una justificación técnica o económica clara para agruparlas, lo que limitaba la participación de otras empresas especializadas únicamente en una de las áreas.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía desestimó esta parte del recurso al considerar que la configuración como contrato mixto era legalmente válida y estaba plenamente justificada. A continuación, se detallan los fundamentos expuestos por el Tribunal:

1. Relación Interdependiente entre las Prestaciones:

El Tribunal consideró que las diferentes prestaciones incluidas en el contrato estaban interrelacionadas de manera fundamental. Específicamente:

• El suministro de radiofármacos implica el uso de materiales radiactivos que requieren un tratamiento específico para su manejo, tanto en términos de mantenimiento de los equipos donde se utilizan como en la gestión de residuos resultantes de su uso.
• Dado que los radiofármacos son productos altamente sensibles y peligrosos, su correcta gestión demanda una coordinación muy estrecha entre los distintos aspectos del contrato. Esto garantiza que los productos no solo se suministren con eficacia, sino que también se manejen adecuadamente durante su ciclo de vida, desde su recepción, uso en los equipos hospitalarios, hasta la eliminación segura de los residuos generados.

El Tribunal concluyó que, debido a la naturaleza delicada y peligrosa de los productos involucrados, era necesario que un único adjudicatario fuera responsable de todos los aspectos del servicio, lo que aseguraría una coordinación eficiente y fluida entre el suministro, mantenimiento y gestión de residuos. Fragmentar el contrato en varios adjudicatarios podría poner en riesgo la seguridad y eficacia del servicio.

2. Coordinación Integral y Eficiencia Operativa:

Otro de los puntos clave que justifican la naturaleza del contrato mixto es la necesidad de garantizar una eficiencia operativa integral. El Tribunal consideró que la ejecución de los servicios implicados (suministro, mantenimiento y gestión de residuos) no podía realizarse de forma independiente, ya que existen dependencias técnicas y operativas que deben gestionarse de manera conjunta:

• Los equipos de radiofarmacia que utilizan los radiofármacos requieren un mantenimiento especializado para garantizar su correcto funcionamiento. Si una empresa diferente se encargara del mantenimiento de los equipos y otra del suministro de los productos, podrían surgir problemas de responsabilidad y coordinación, lo que afectaría la operatividad del servicio en los hospitales.
• Además, la gestión de residuos radiactivos está directamente vinculada al suministro de los radiofármacos, ya que la cantidad y el tipo de residuos generados dependen de los productos suministrados. La contratación de diferentes entidades para el suministro y la gestión de residuos complicaría el seguimiento adecuado de los productos radiactivos y su correcta eliminación, lo que aumentaría el riesgo de incidentes y costes operativos.

Al garantizar que un único adjudicatario maneje todas estas áreas, se minimizan los posibles problemas de coordinación entre distintos contratistas y se asegura una respuesta más ágil ante cualquier incidente relacionado con los radiofármacos.

3. Cumplimiento de Normativas de Seguridad y Regulaciones Específicas:

La contratación de un solo proveedor también responde a la necesidad de cumplir con las regulaciones de seguridad en el manejo de materiales radiactivos. Las normativas que rigen el uso, mantenimiento y eliminación de radiofármacos son extremadamente estrictas, debido a los riesgos para la salud pública y el medio ambiente que representan estos productos:

• Los radiofármacos requieren un manejo adecuado y especializado en todas las fases de su ciclo de vida. La consolidación de las responsabilidades de suministro, mantenimiento y gestión de residuos en un solo proveedor permite asegurar que los protocolos de seguridad se cumplan en todas las etapas.
• Fragmentar el contrato entre varios adjudicatarios podría crear brechas de responsabilidad y dificultar el seguimiento de los procesos de trazabilidad que las autoridades exigen para los materiales radiactivos.

Por lo tanto, el Tribunal consideró que la configuración del contrato como mixto no solo responde a la necesidad de coordinación técnica, sino que también es crucial para garantizar el cumplimiento de las regulaciones de seguridad exigidas por la normativa española y europea sobre el manejo de sustancias radiactivas.

4. Justificación Económica y de Competitividad:

El Tribunal también rechazó la alegación de GE Healthcare en la que se afirmaba que la naturaleza del contrato restringía la competencia. En su análisis, el Tribunal observó que la agrupación de las prestaciones no restringía de forma significativa la participación de otras empresas:

• En lugar de ver el contrato mixto como una barrera a la competencia, el Tribunal destacó que la configuración favorecía la participación de empresas con capacidades integrales para ofrecer un servicio completo, lo que fomentaba la competitividad en el sector.
• Además, se argumentó que licitar estos servicios por separado hubiera incrementado los costes administrativos y de gestión para el Servicio Andaluz de Salud, ya que habría requerido mayor supervisión y coordinación de varios adjudicatarios. El coste-beneficio de tener un único adjudicatario fue considerado favorable tanto para la administración pública como para los participantes en el proceso de licitación.


En conclusión, el Tribunal defendió la configuración del contrato como mixto, basándose en los principios de coordinación técnica, eficiencia operativa, cumplimiento normativo y optimización económica. Esta justificación responde no solo a la complejidad técnica de los servicios involucrados, sino también a la necesidad de garantizar la seguridad y efectividad en el manejo de radiofármacos en los hospitales del Servicio Andaluz de Salud.