Resolución 9/2019 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

Por cuanto respecta al fondo del asunto del recurso, debe indicarse que éste se ha interpuesto contra la exclusión de la oferta presentada por LABORATORIOS INDAS, S.A.U debido al incumplimiento de los requisitos mínimos exigidos en el PPT, respecto de los lotes 12 y 13, lo que conllevó su declaración de desiertos.

Para la resolución del recurso debemos partir de la conocida doctrina de los Tribunales y la jurisprudencia, que considera que los pliegos constituyen la ley del contrato y que su contenido vincula tanto a la Administración que los formula como a los licitadores, que al no impugnarlos, los aceptan incondicionalmente con la presentación de su oferta.

La regulación legal del PPT y las reglas para el establecimiento de las prescripciones técnicas de los contratos se contiene en los artículos 124, 125 y 126 de la LCSP, debiendo incluir aquellas instrucciones de orden técnico que han de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, concretamente en el caso de los contratos de suministro los requisitos exigidos por el órgano de contratación como definidores del producto objeto de la contratación, y que por lo tanto implican los mínimos que deben reunir los productos a suministrar, así como de las prestaciones vinculadas al mismo.

Por tanto, los Pliegos constituyen la base del contrato y sus determinaciones, las reglas conforme a las cuales debe ser cumplido al determinar el contenido de la relación contractual.

Cabe recordar también que las características técnicas correspondientes a los productos objeto de suministro corresponde determinarlas al órgano de contratación de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la LCSP, y no cabe relativizarlas, ni obviarlas durante el proceso de licitación y que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del PPT está expresamente recogida en el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Este precepto establece que: "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición".

Procede exponer la regulación contenida en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y en el Pliego de Prescripciones Técnicas, referente a la característica técnica objeto de controversia.



Dispone la cláusula 1.1 del PCAP que "el objeto de la presente licitación es la celebración de un acuerdo marco con tres empresas para la posterior contratación por las Direcciones Gerencias de los Hospitales, las Gerencias de Servicios Sanitarios y la Gerencia de Atención Primaria de Gran Canaria (en adelante Gerencias), de los suministros que les resulten necesarios de "Compresas y Productos de Incontinencia" que se detallan en el Anexo III y en las Prescripciones Técnicas (PPT) adjuntas, para satisfacer sus necesidades asistenciales". La contratación se fraccionaba en 16 lotes, teniendo por objeto el lote n. 12 el suministro de "pañales anatómicos con elásticos talla grande absorción extra" y el lote n. 13 "pañales anatómicos con elásticos tallar super grande, absorción super alta".

En la cláusula 12 bis del PCAP se exige la presentación de muestras, conforme a lo siguiente: "Junto con sus proposiciones, en el mismo plazo y forma indicados en la cláusula 11 del presente pliego, los licitadores deberán presentar muestras de los artículos objeto del acuerdo marco a los que licite, en la forma siguiente, significándoles que de no hacerlo, no podrá ser valorada en ninguno de los criterios salvo el precio. - En la cantidad suficiente -mínimo de 30 unidades- en cajas selladas identificadas con número de expediente, datos del licitador (nombre, teléfono, fax y correo electrónico), n. lote del expediente, marca y referencia".

En cuanto al Pliego de Prescripciones Técnicas, dispone la ficha técnica referida l lote n. 12 la siguiente característica, que se reitera para el lote n. 13: "CAPACIDAD ABSORCION TOTAL: - 2100ml - REQUISITOS: - Cumplimiento de normativa UNE-EN 153601-2:2008 - - Cumplimiento de normativa ISO 11948-1:1996 - - Cumplimiento de normativa ISO 9001:2000"

Una vez expuestas las cláusulas de los pliegos, que disponen las especificaciones técnicas, y definen los parámetros mínimos de los productos a ofertar por los licitadores, hemos de indicar que las cláusulas del PCAP y del PPT vinculan a los licitadores y al órgano de contratación, constituyendo una apreciación de orden técnico (discrecionalidad técnica) la determinación de si el suministro ofertado cumple o no con las exigencias del PPT, en tanto que las proposiciones que no se ajusten a su contenido, deben ser excluidas. En suma, es criterio consolidado de este Tribunal el que establece la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el PPT, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

Partiendo de dicha premisa, y entrando en el fondo de la cuestión objeto del recurso, el mismo versa sobre cuestiones eminentemente técnicas, al discutirse por la actora que los bienes ofertados reúnen los requisitos que con carácter mínimo, son exigidos en el PPT, cualidad esta que corresponde determinar al órgano de contratación en razón a las bases del procedimiento.

Los incumplimientos aducidos se encuentran todos ellos referidos a la descripción contenida en el PPT, que establece una serie de requisitos a cumplir por los bienes ofertados, y cuya comprobación se efectuó por el órgano de contratación mediante las muestras y las fichas técnicas presentadas por los licitadores.

Toda vez que la alegaciones de la recurrente derivan a la invocación de irregularidad en la valoración técnica, este Tribunal de forma reiterada, y con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha invocado siempre la denominada "discrecionalidad técnica de la Administración". Esta supone que, tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello, sin embargo, que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios o que, finalmente, no se haya incurrido en error material al efectuarla. Fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración.

Este Tribunal expone la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009 (RJ 2010324) que afirma lo siguiente: "la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. De modo que dicha presunción "iuris tantum" sólo puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado, bien por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega. Por ello, la discrecionalidad técnica reduce las posibilidades de control jurisdiccional sobre la actividad evaluadora de los órganos de la Administración prácticamente a los supuestos de inobservancia de los elementos reglados del ejercicio de la potestad administrativa y de error ostensible o manifiesto, quedando fuera de ese limitado control aquellas pretensiones de los interesados que sólo postulen una evaluación alternativa a la del órgano calificador (...)".

Ello conectado con la finalidad del recurso especial, consistente en el control del cumplimiento de los principios y trámites legales, de tal manera que no es posible la sustitución del juicio técnico del que analiza la adecuación de las propuestas a los requerimientos técnicos y realiza su valoración, en tanto se cumplan las formalidades jurídicas, exista motivación y la misma resulte racional y razonable. Por lo demás, este mismo criterio es igualmente defendido por los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales en diversas resoluciones, que advierten que, cuando se tratan cuestiones que evalúan criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos.

En definitiva, corresponde a este Tribunal comprobar si se han seguido los trámites procedimentales y de competencia, respetado los principios de la contratación, y que, no existiendo un error material, las valoración de la oferta técnica que conllevó la exclusión se ajusta a los cánones de la discrecionalidad técnica y existe motivación adecuada y suficiente.

Pues bien, se constata que el órgano de contratación en su informe ha detallado los motivos por los que considera que la oferta realizada por la recurrente incumple los requisitos establecidos en el PPT. Todo ello apoyado en el informe técnico objeto de examen por la Mesa de Contratación, así como el posterior emitido a fin de dar respuesta al recurso y que concluyen que los bienes concretos presentados, es decir, sus muestras así como las fichas técnicas aportadas en la licitación, suponen que no se cumplan los requisitos mínimos exigidos en las cláusulas del PPT. Todo ello dentro de la apreciación de estricto orden técnico, de competencia del órgano de contratación, contenidos en el informe técnico, cuyos juicios se presumen certeros y razonables salvo prueba en contrario y en cuya materia, por razones obvias de no estar ante una cuestión propiamente jurídicas, este Tribunal no tiene competencia material para decidir con un criterio propio, que no sea el ofrecido por el órgano técnico ya citado.



En el presente supuesto, visto todo lo anterior, no se aprecia en las explicaciones ofrecidas en el informe técnico que da respuesta al recurso, arbitrariedades, incoherencias o contradicciones que hagan dudar de su objetividad ni en la actuación del órgano de contratación desviación de poder, arbitrariedad o patente error ostensible y manifiesto, motivo por el que resulta ajustada a derecho la actuación de éste al considerar que la oferta de INDAS debía ser excluida, por no cumplir con lo requerido en el PPT.

Ante el cariz de las cuestiones objeto de controversia, este Tribunal entiende que la determinación de si las muestras y las fichas aportadas en el procedimiento, y que describen los bienes objeto del suministro ofertado por INDAS cumple o no con las exigencias del PPT que rigen la licitación, constituye una apreciación de estricto orden técnico, de competencia del órgano de contratación, de modo tal que la decisión sobre si hay o no cumplimiento se tiene que decidir de acuerdo con criterios técnicos, que no pueden ser otro que los contenidos en el informe técnico, y en cuya materia, por razones obvias de no estar ante una cuestión propiamente jurídicas, este Tribunal no tiene competencia material para decidir con un criterio propio, que no sea el ofrecido por el órgano técnico ya citado.