Resolución 868/2018 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Expuestas las posiciones de las partes, hemos de partir en el análisis de la cuestión planteada del valor vinculante de los pliegos, auténtica lex contractus, con eficacia jurídica, no sólo para el órgano de contratación, sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación, y, particularmente, para las empresas licitadoras. A este respecto, la Resolución 408/2015 de este Tribunal señala: "Dado que los pliegos son la ley del contrato y que las mencionadas circunstancias no han sido invocadas oportunamente por la recurrente a través del correspondiente recurso, dichas alegaciones, completamente extemporáneas, no pueden ser ahora examinadas ni consideradas por el Tribunal. Efectivamente, el Tribunal viene aplicando la doctrina reiterada de que la presentación de proposiciones por los licitadores implica, conforme al artículo 145.1 del TRLCSP, la aceptación incondicional de los Pliegos, debiendo inadmitirse, por extemporánea, su posterior impugnación: "Respecto al cuestionamiento del contenido de los pliegos por parte de la recurrente este Tribunal coincide con el órgano de contratación en que dicha fundamentación resulta absolutamente extemporánea, habiendo reiterado en Resoluciones anteriores la doctrina de que los pliegos son la ley del contrato que obligan tanto a la Administración contratante como al licitador que presenta una proposición a una licitación determinada.

Conforme al artículo 145.1 del TRLCSP, "las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna" (por todas, Resoluciones 59/2012, de 22 de febrero 142/2012, de 28 de junio, 155/2011, de 8 de junio, 172/11, de 29 de junio, 502/2013, de 14 de noviembre, ó 19/2014, de 17 de enero, 931/2014, de 18 de diciembre, entre otras muchas). De acuerdo con lo expuesto, la falta de impugnación en plazo de los Pliegos obliga a los recurrentes, en virtud del principio de prohibición de actuación contraria a sus propios actos (venire contra factum propium non valet), a pasar por su contenido, con la única excepción de que se aprecie la concurrencia de causa de nulidad radical en los Pliegos: "los pliegos que elabora la Administración y acepta expresamente el licitador al hacer su proposición constituyen la ley del contrato y vinculan, según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo español, tanto a la Administración contratante como a los participantes en la licitación, sin perjuicio de la eventual apreciación ulterior de vicios de nulidad de pleno derecho" (Resoluciones 241/2012, de 31 de octubre, y 83/2014, de 5 de febrero, entre otras).

De acuerdo con estas consideraciones, es criterio consolidado de este Tribunal la obligación de adecuar las ofertas presentadas a lo establecido en los pliegos, siendo la consecuencia necesaria del incumplimiento de esta obligación la exclusión de la oferta. Sentado lo anterior, hemos de analizar cómo contemplan los pliegos el requisito de solvencia técnica o profesional de los licitadores. A este respecto, la letra Ñ.2), letra a), del Anexo I, del "Cuadro de Características" del PCAP, señala que "el licitador a cuyo favor recaiga la propuesta de adjudicación deberá acreditar su solvencia técnica o profesional ante el órgano de contratación, previamente a la adjudicación del contrato, mediante la presentación de los siguientes medios: "a) Relación de los principales suministros realizados, de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato, en el curso de los tres últimos años y que incluya importe, fechas y especificación de la naturaleza pública o privada de los destinatarios de los mismos, debiendo ser su importe anual acumulado igual o superior al 70% del presupuesto neto de licitación (lo que asciende a 84.000,00 €).

Asimismo, los suministros realizados se acreditarán mediante al menos 3 certificados expedidos o visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector público o, cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante certificado expedido por éste o, a falta de este certificado, mediante una declaración al efecto del empresario. El importe anual acumulado en el año de mayor ejecución de los suministros acreditados mediante dichos certificados deberá ser igual o superior a 90.000,00 €.

A efectos de determinar la correspondencia entre los suministros acreditados y los que constituyen el objeto del contrato, se atenderá a la coincidencia entre los tres primeros dígitos de sus respectivos códigos CPV." (el subrayado es nuestro).

De acuerdo con lo expresado en el recurso especial, a recurrente interpretó que la solvencia técnica o profesional requerida podía ser acreditada con al menos 3 certificados o declaraciones que podían ser referidos a la anualidad de mayor ejecución, por lo que no era necesario presentar certificados o declaraciones correspondientes al año 2016.

Este Tribunal ha manifestado en anteriores ocasiones (Resoluciones 49/2011, de 24 de febrero y 510/2014, de 4 de julio) que los contratos públicos son, ante todo, contratos, y que las dudas que ofrezca su interpretación deberán resolverse de acuerdo con las previsiones establecidas en la LCSP, y, caso de que esto no fuera posible, de acuerdo con el Código Civil, acudiendo el Tribunal, a estos efectos, al criterio de interpretación literal si los términos del contrato son claros (artículo 1.281 del Código Civil), y a la interpretación lógica y teleológica (Resoluciones 199/2014, de 11 de febrero, y 402/2014, de 23 de mayo), "sin que la ambigüedad u oscuridad en la redacción de las cláusulas de los pliegos pueda perjudicar a los licitadores" (Resoluciones 173/2014, de 28 de febrero, y 402/2014, de 23 de mayo, entre otras).

En el presente supuesto el Tribunal aprecia falta de claridad en la redacción de los pliegos, ya que en el primer párrafo transcrito del PCAP no se especifica si el "importe anual acumulado" que se requiere como experiencia previa debe ir referido a cada uno de los 3 años anteriores, o sólo al año de mayor ejecución.

En el segundo párrafo sí se indica que "el importe anual acumulado" se refiere al "año de mayor ejecución", y hay que tener en cuenta que este párrafo se establece en el PCAP a los efectos de "acreditar" la solvencia exigida en el párrafo anterior. Por lo tanto, es razonable que el licitador IZASA SCIENTIFIC SLU interpretara que la "acreditación" de su solvencia técnica debía referirse únicamente al año de mayor ejecución.

Esta interpretación es coherente con lo establecido en el artículo 89.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y en el artículo 11.4.a) del Real Decreto 1098/2001 (RGLCAP), ya que ambas normas refieren la forma de acreditar la experiencia al "año de mayor ejecución" o "año de mayor volumen de negocio".

Por tanto, sin perjuicio de que en caso de que el licitador recurrente tuviera que acreditar extremos adicionales en caso de ser el propuesto como adjudicatario, este Tribunal considera que a efectos del DEUC ha justificado adecuadamente su solvencia técnica, ya que presenta experiencia en una serie de suministros, superiores a tres, cuya similitud con el objeto del contrato no ha cuestionado el órgano de contratación, por los siguientes importes: - Año 2015: 102.530 euros, y - Año 2017: 160.157 euros.

Superiores, por tanto, a los 90.000 euros que establece el pliego como forma de acreditar la solvencia técnica, en el año de mayor ejecución.

En consecuencia, el recurso debe ser estimado. Como en el presente procedimiento no se han establecido criterios de valoración sujetos a un juicio de valor, procede anular la resolución de exclusión, retrotraer el procedimiento para admitir la oferta de este licitador y proceder a la apertura de su proposición económica (único criterio de adjudicación que fija el PCAP).