Resolución 858/2024 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Expuestas las posiciones de las partes, hemos de comenzar examinando la alegación de indefensión instrumentada por la recurrente en cuanto a las limitaciones para el acceso al expediente ante la confidencialidad de parte de la oferta técnica de la adjudicataria y sobre su eventual acceso al mismo en esta sede.

Ante el conflicto del derecho de defensa a través del acceso al expediente y los límites impuestos por el deber de confidencialidad de las ofertas, debe tenerse en cuenta que este Tribunal ha venido señalando que el carácter confidencial no puede reputarse de cualquier documentación que así sea considerada por el licitador, sino que, en efecto, debe ser verdaderamente confidencial, en el sentido de venir referida a secretos técnicos o comerciales.

En la Resolución 1239/2022, de 13 de octubre (citada en la n 244/2024, de 22 de febrero) se ha sintetizado la doctrina de este Tribunal sobre el acceso al expediente y el derecho a la confidencialidad, señalando lo siguiente:

"Procede recordar la doctrina más reciente de este Tribunal sobre el acceso al expediente y el derecho a la confidencialidad. Así, en la Resolución n 616/2019, y la más reciente n 926/2020 de fecha 26 de agosto de 2020 han perfilado los requisitos del ejercicio del derecho a la declaración de la confidencialidad de parte de la oferta del licitador, en los siguientes términos:

a) El carácter confidencial de la documentación no puede señalarse de forma genérica sobre la totalidad de la documentación, debiendo venir referida a secretos técnicos o comerciales, como aquella documentación confidencial que comporta una ventaja competitiva, desconocida por terceros y que, representando un valor estratégico para la empresa, afecte a su competencia en el mercado, siendo obligación del licitador que invoca el deber de confidencialidad justificar suficientemente que la documentación aportada es verdaderamente confidencial y al órgano de contratación decidir de forma motivada.

b) El derecho de acceso se extiende a lo que constituye el expediente, tal y como éste viene definido en el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común, no extendiéndose a otros documentos que, aun cuando hubieran sido aportados por los licitadores, no hayan servido de antecedente de la resolución impugnada (Resolución n 732/2016).

c) La confidencialidad solo puede propugnarse de documentos que sean verdaderamente secretos, es decir, que no resulten accesibles o puedan ser consultados por terceros (Resolución n 393/2016).

d) En todo caso, el derecho de acceso al expediente tiene un carácter meramente instrumental, vinculado a la debida motivación de la resolución de adjudicación como presupuesto del derecho de defensa del licitador descartado, por lo que no es imprescindible dar vista del expediente al recurrente más que en aquellos aspectos respecto de los cuales quede justificada la necesidad de su conocimiento para fundar el recurso (Resolución n 741/2018). De acuerdo con el artículo 133 de la LCSP, los intereses en conflicto se producen entre el derecho de los licitadores a la confidencialidad de los documentos de su oferta que pudieran contener secretos profesionales o comerciales y cualquier otra información cuyo contenido pueda ser utilizado para falsear la competencia, por una parte, y, por otra, el derecho de acceso al expediente del competidor excluido como garantía del derecho a recurrir".

En el presente caso, ante la ponderación de los dos intereses en juego, el acceso al expediente para instrumentar el derecho de defensa de la recurrente y la confidencialidad de parte de la documentación técnica declarada así por la adjudicataria, el órgano de contratación actuó correctamente sin provocar indefensión en GRIFOLS y prueba de ello es el conocimiento puntual de la oferta de la adjudicataria de la que hace gala la relación de incumplimientos del PPT expuestos en su escrito de formalización del recurso.

Por ello, este Tribunal considera que no se ha producido indefensión a la recurrente y que la declaración de confidencialidad aceptada por el órgano de contratación finalmente no ha vedado a la recurrente de conocer ningún dato esencial que le haya afectado a su derecho a recurrir y cuestionar la conformidad a Derecho del acuerdo de adjudicación impugnado.

La recurrente, por otro lado, no razona su pretensión de acceder a la totalidad de la oferta de la adjudicataria, ni pormenoriza en qué términos le sería necesario acceder a la referida documentación para fundamentar su recurso. Considerando que, como hemos dicho, la fundamentación de su recurso pone de manifiesto que el acceso obtenido a la oferta de la adjudicataria ha resultado ser suficiente a los efectos que pretendía, no cabe sino concluir que su pretensión de acceso es meramente indagatoria, pretensión que, como hemos dicho, entre otras, en la Resolución 1030/2023, de 28 de julio, pugna con el carácter instrumental que nuestra doctrina atribuye al derecho de acceso al expediente.

Respecto de la solicitud de acceso a la documentación presentada por la adjudicataria para la acreditación de los requisitos previos a la adjudicación, concretamente, los certificados de hallarse al corriente en el cumplimiento de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, dichos certificados no se incluyeron entre los documentos concretos por los que solicitó al órgano de contratación el acceso al expediente, por lo que la recurrente no habría cumplido este requerimiento previo, de conformidad con lo previsto en el apartado 1 del artículo 52 de la LCSP. De acuerdo con lo expuesto, la primera alegación no puede ser estimada ni procede, por consiguiente, conceder el derecho de acceso al expediente en esta sede de conformidad con el artículo 52 de la LCSP.

El carácter preceptivo y vinculante de los pliegos, es trasladable también a los pliegos de prescripciones técnicas de tal forma que las ofertas han de ajustarse a sus prescripciones ex artículo 137 de la LCSP.
Este Tribunal tiene fijada una consolidada doctrina sobre la naturaleza que han de revestir los incumplimientos de los requisitos mínimos para que sean determinantes de la exclusión de la oferta de un licitador.

Como hemos señalado en la Resolución n 1927/2021 remitiéndonos entre otras a nuestra Resolución n 797/2017:
--Así, es criterio consolidado de este Tribunal la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el pliego de prescripciones técnicas, siendo la consecuencia necesaria del incumplimiento de esta obligación la exclusión de la oferta al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación. Sentado lo anterior, es preciso recordar que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del PPT está expresamente recogida en el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Este precepto establece que: "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese de presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición".

Ahora bien, es doctrina consolidada de este Tribunal, expresada, entre otras, en la Resolución 815/2014,que "Las exigencias de dichos pliegos de prescripciones técnicas deben ser interpretadas y aplicadas de manera que no supongan obstáculos indebidos a los principios generales que guían la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos y eficiente utilización de los fondos públicos en conexión con el principio de estabilidad presupuestaria), recogidos en el art 1 del TRLCSP. En este mismo sentido, se pronuncia el art 139 TRLCSP cuando exige que: "Artículo 139. Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de transparencia". En consonancia con ello, debe interpretarse el art. 84 del reglamento actualmente aplicable, que realiza una regulación muy precisa de los casos en los cuales los defectos en la proposición por defectos formales o por no ajustarse a las exigencias mínimas de los pliegos pueden dar lugar a la adopción de la decisión administrativa de excluir una proposición de la licitación", por lo que "no cualquier incumplimiento ha de suponer automáticamente la exclusión, sino que debe subsumirse en alguna de las causas recogidas en la normativa, interpretarse con arreglo a los principios de igualdad y concurrencia, y siempre ha de suponer la imposibilidad de la adecuada ejecución del objeto del contrato". A ello añadimos, en nuestra Resolución 985/2015, que "el incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro. En efecto, del artículo 145.1 del TRLCSP, que dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión"--.

En nuestra Resolución n 1601/2021, de 12 de noviembre asimismo dijimos: "De otro lado, también es doctrina reiterada de este Tribunal (por todas Resolución n 985/2015) que el incumplimiento del PPT por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro, así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de la prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de la ofertas al cumplimiento del objeto del contrato".

Este criterio ha sido mantenido en posteriores resoluciones de este Tribunal como la Resolución n 313/2023, de 9 de marzo y Resolución n 128/2024, de 1 de febrero.
Sentado lo anterior y como puede comprobarse de las alegaciones formuladas por la parte actora, resulta que las objeciones que plantea a la adjudicación del contrato no son de carácter jurídico, sino que se basan en argumentos de carácter técnico.

Alegaciones, las anteriores, contestadas por el órgano de contratación, con apoyo en un informe técnico en el que se manifiesta que, estamos ante una cuestión pura y exclusivamente técnica en relación con las especificaciones técnicas exigidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas.

Pues a la vista de dicho informe técnico de fecha 31 de mayo de 2024 en el que se apoya el órgano de contratación y en el que analizan cada uno de los incumplimientos del PPT esgrimidos por GRIFOLS, resulta que de los cinco incumplimientos el propio técnico reconoce que la oferta de la adjudicataria sigue incumpliendo uno de ellos, el punto A.1 "Una de las esclusas no tiene el mismo grado de limpieza que la sala limpia a la que conduce".

De esta suerte, hemos de estar a lo narrado en el mentado informe en el que se apoya el propio órgano de contratación que con claridad meridiana sobre este incumplimiento del PPT manifiesta que: "1.- Una de las esclusas no tiene el mismo grado de limpieza que la sala limpia a la que conduce (página 8 del recurso). El diseño de la primera esclusa que da acceso a la sala de preparación de grado C, no cumple con lo exigido en la EU-GMP y, por tanto, tampoco con el PPT. Tal y como aparece en el EU- GMP (en el punto 4.12, anexo I) "la fase final de la esclusa debe tener, en estado de "en reposo", el mismo grado de limpieza (en cuanto a partículas viables y totales) que la sala limpia a la que conduzca". En este caso la esclusa que da acceso a la sala de preparación en grado C es de grado D, no cumplimento con lo expuesto anteriormente."
Y en las conclusiones dice, "El hecho de diseñar una sala blanca que presente al mismo tiempo como zonas críticas con un ambiente en grado C y otro en Grado B, en el espacio tan limitado destinado para el proyecto imposibilita que puedan cumplirse estas dos premisas fundamentales que contiene el anexo I EU-GMP: - Las áreas de las salas blancas se diseñaran conforme a un nivel creciente de limpieza de menor a mayor a medida que nos aproximemos al área crítica, de tal forma que el previo a la entrada al área de clase C sería necesario un área en la clase D con una esclusa de material/personal en grado D, ya que el acceso se realiza desde un entorno no controlado. Esta premisa no se cumple. - La fase final de la exclusa debe tener, un estado de --en reposo--, el mismo grado de limpieza (en cuanto a partículos viables y totales) que la sala limpia a la que conduzca (en el punto 4.12 anexo I). Esta premisa según lo descrito en este informe tampoco se cumple".

Y concluye el técnico así: "De constatarse el incumplimiento del punto A.1, la empresa adjudicataria debería ser excluida".

Salvando la conclusión final del técnico (incongruente con el resto de su informe, puesto que en los párrafos trascritos se afirma taxativamente que el equipo de la adjudicataria incumple las prescripciones técnicas exigidas al equipamiento a suministrar), es evidente que se reconoce que sigue existiendo un incumplimiento esencial en una de las exigencias del PPT, de tal suerte que su consecuencia jurídica no puede ser otra que, la de la exclusión de la oferta de la adjudicataria, incumplidora del punto A.1 del Anexo I del PPT.


En conclusión, procede sin más la estimación del presente recurso con anulación de la adjudicación y exclusión de la oferta de la adjudicataria, TECNOLOGIA PARA DIAGNOSTICO E INVESTIGACION, S.A.