Resolución 844/2024 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

El análisis debe partir, en primer lugar, de la doctrina de este Tribunal invocada por el recurrente sobre los incumplimientos de carácter técnico, y recogida en resoluciones como la nº 253/2024, cuya aplicación debe descartarse de plano. Tal doctrina hace referencia a las exclusiones que se acuerdan debido a omisiones que se detectan en la oferta, o cuando esta no es del todo clara o está sujeta a algún tipo interpretación que no se fundamenta en criterios objetivos y concretos. Ninguno de estos supuestos se corresponde con lo acontecido en el presente caso, en el que el órgano de contratación, ante las dudas generadas con la información y documentación presentada por el licitador, le requirió para que concretase los términos de su oferta, resultando finalmente que ésta no se ajustaba a las condiciones técnicas exigidas en los pliegos. No se trata, por tanto, de que se presuma un incumplimiento, sino de que éste resulta acreditado, a juicio del citado órgano y de este Tribunal. Se está así ante un elemento objetivo exigido en los pliegos, que no es que haya sido omitida su mención en la oferta, sino que ha resultado incumplido, sin que por consiguiente quepa aplicar el razonamiento invocado por el recurrente.

Y de este modo, habiéndose descartado la aplicación de tal doctrina, se hace necesario verificar, de una parte, si, como sostiene la recurrente, la solicitud de aclaración resultaba improcedente; y, de otra, si, aun de resultar pertinente la solicitud, se produjo efectivamente el incumplimiento de los pliegos en grado tal que, a juicio del órgano de contratación, mereció la expulsión del licitador del expediente de contratación.

Atendiendo, en primer lugar, a las circunstancias temporales en las que la solicitud de aclaraciones tuvo lugar, es evidente que los alegatos de la recurrente no merecen favorable acogida por este Tribunal. Como destaca el órgano de contratación en sus motivos de oposición al recurso, “la propuesta de adjudicación no crea derecho alguno en favor del licitador propuesto frente a la Administración” (artículo 157.6 de la LCSP), con lo que nada impedía que, tras haber efectuado la Mesa de contratación la correspondiente propuesta, se requiriese al licitador a fin de comprobar que la oferta se ajustaba efectivamente a lo dispuesto en los pliegos. Y es más: la propia Mesa, al admitir a la mercantil recurrente, en sesión de fecha de 17 de mayo de 2023, había condicionado expresamente su admisión a la comprobación de la documentación relativa a determinadas características mínimas, entre las que se incluía la capacidad específica para el análisis de líquidos biológicos y la capacidad de cuantificar reticulocitos.

En segundo término, y por lo que respecta a la supuesta improcedencia de requerir documentación adicional, es obligado traer a colación el apartado 15.9 del PCAP, el cual, de forma expresa, reservaba a la Administración la capacidad de requerir documentación o informes complementarios; y ello sin perjuicio de la facultad que reconoce el artículo 140.3 de la LCSP. Huelga decir que con arreglo al subapartado `Analizadores de hematología´ -que integra el apartado `Características mínimas de los analizadores ´ (pág. 19 del PPT)-, resultaba obligatorio que los analizadores incluyeran la “capacidad específica para el análisis de líquidos biológicos (líquido cefalorraquídeo, líquido pericárdico, líquido ascítico y líquido sinovial) realizando el recuento automático de células nucleadas y hematíes” , con lo que en absoluto puede resultar excesivo que el órgano de contratación pretendiera verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos.

Habiéndose constatado, en definitiva, que asistía al órgano de contratación el derecho a requerir información adicional en el momento en el que lo hizo, sin que tal conducta pueda ser objeto de reproche jurídico, se hace necesario comprobar si, como añade la mercantil recurrente, la documentación aportada en atención a tal requerimiento evidenciaba, en contra de lo sostenido por el órgano de contratación, el cumplimiento de lo dispuesto en los pliegos.

Parte en este punto el recurrente de que los pliegos no limitan la forma de acreditar el cumplimiento de las especificaciones técnicas a los manuales del usuario y los certificados CE, elementos éstos solicitados. Consecuentemente, sostiene que el órgano de contratación ha venido a modificar los criterios contractuales fijados en los pliegos por lo que respecta a la acreditación de dichos aspectos técnicos.

Frente a tal alegación de carácter material o de fondo, el órgano de contratación realiza un análisis exhaustivo de la documentación presentada por aquélla, en la que detalla por qué los documentos incorporados no permiten acreditar que el equipo dispone de un control de calidad para los parámetros requeridos. Por ello, el debate ha de centrarse no en la forma en la que se requiere la acreditación, sino en si el requisito ha sido acreditado, pues no plantea tampoco el recurrente que pudiese acreditarse el cumplimiento de la capacidad cuestionada con otros elementos.

En concreto, cabe advertir que, de la documentación presentada inicialmente con el recurrente, esto es, el manual del usuario y los certificados CE del analizador y de los reactivos, no se deduce el cumplimiento de la capacidad específica para el análisis de líquidos biológicos realizando el recuento automático de células nucleadas y hematíes. De ahí que se le exija la aportación del manual oficial de equipo, así como la presentación del certificado de Marcado CE del analizador ofertado y de los reactivos pertinentes, junto con el control de calidad con su certificado CE para los parámetros correspondientes. La exigencia de esta información adicional ningún reproche jurídico merece, en tanto que lo que pretende el órgano de contratación es verificar el cumplimiento efectivo de los requisitos técnicos especificados en los pliegos. A mayores, el propio PPT exige que la empresa adjudicataria presente los “documentos técnicos e instrucciones de uso de los métodos analíticos”, lo que ampara el requerimiento del manual del usuario del analizador. En cualquier caso, en los requerimientos efectuados se le ofrece a ABBOTT la posibilidad de indicar en qué parte de la documentación inicialmente presentada se refleja la capacidad cuestionada. Por ello, ninguna modulación de los pliegos conllevan los requerimientos efectuados, sino que por el contrario, con ellos el órgano de contratación trata de garantizar el cumplimiento de aquéllos.

Analizando los documentos aportados y la conclusión extraída por el equipo técnico, el órgano de contratación motiva con sumo detalle en su informe que la propuesta técnica de la recurrente no incorpora equipamiento con capacidad específica para el análisis de líquidos biológicos (líquido cefalorraquídeo, líquido pericárdico, líquido ascítico y líquido sinovial), realizando el recuento automático de células nucleadas y hematíes.

Así, de una parte, aborda exhaustivamente las diferentes publicaciones aportadas por la recurrente, tras lo que concluye que los artículos científicos aportados por ABBOTT no permiten evidenciar que el equipo disponga de la capacidad requerida, al margen de que un sistema como el que oferta, pueda eventualmente, realizar tal acción; pero como apunta el órgano de contratación, ha de atenderse al analizador en cuestión ofertado, y el mismo, no dispone de un perfil específico para realizar el recuento de líquidos en los términos que exige el pliego. El propio órgano de contratación, de hecho, refuerza la conclusión acudiendo al manual de instrucciones del equipo, facilitado por el licitador y del que, señala, resulta que no se encuentra habilitado para proporcionar el recuento de células nucleadas totales. Finalmente, el informe del citado órgano acompaña bibliografía adicional, distinta de la analizada en primer término que viene a verificar su conclusión.

De otro lado, el órgano de contratación explica, también de forma justificada, que los certificados emitidos por el Servicio de Hematología del Hospital Universitario Ramón y Cajal y por el Servicio de Hematología del Hospital Universitario Son Espasas no permiten inferir que el equipo incorporado por ABBOT incorpore un módulo específico para el procesado de líquidos biológicos y que, en consecuencia, tampoco permiten acreditar, como pretende el recurrente, que su oferta se ajuste a lo dispuesto en los pliegos. Efectivamente, los certificados lo único de lo que dejan constancia es que en tales servicios hospitalarios cuentan con equipamiento en el que se procesan muestras de líquidos biológicos; ahora bien, ello no supone que cuenten con un analizador individualizado que sea el que lo lleve a cabo, como exigen los pliegos, ni que sea precisamente el que se oferta en el presente supuesto.

Conviene, en este punto, traer a colación la doctrina de este Tribunal sobre el incumplimiento de las prescripciones técnicas como posible causa de exclusión de la proposición de un licitador, reflejada, entre otras muchas, en la Resolución 1145/2017, de 1 de diciembre, y citada posteriormente en la nº 1960/2021, de 29 de diciembre:

“Quinto. Para resolver la cuestión planteada en el presente recurso procede traer a colación el artículo 145.1 del TRLCSP que establece que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, mención al pliego de condiciones particulares que se extiende al pliego de prescripciones técnicas (Resoluciones 4/2011, de 19 de enero, 535/2013, 22 de noviembre). También señalamos, en la Resolución 250/2013, de 4 de julio, que “una cosa es que las condiciones que afectan exclusivamente a la ejecución del contrato (…) sólo puedan exigirse al adjudicatario del mismo y en el momento preciso de su ejecución (Resolución 211/2012), y otra bien distinta es que sean admisibles las ofertas en las que la propia descripción técnica no se ajuste a las características requeridas en el pliego de prescripciones. En este último caso, sí que cabe la exclusión del licitador (como acuerdan por tal motivo las resoluciones 246/2012, 91/2012, 90/2012, 219/2011), pero no en el primero, porque no es razonable adivinar ni presumir que el adjudicatario, que ha asumido la obligación de ejecutar la prestación con arreglo a la legislación vigente vaya a incumplir dicho compromiso (Cfr.: Resoluciones 325/2011 y 19/2012)”.

En consecuencia, es exigible que las proposiciones se ajusten en su descripción técnica al contenido del pliego de prescripciones técnicas o documentos contractuales de naturaleza similar en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato, sin que sea necesario que el pliego de cláusulas administrativas particulares prevea expresamente la exclusión de aquellas ofertas que no se ajusten al pliego de prescripciones técnicas (entre otras Resoluciones 548/2013, 29 noviembre, 208/2014, de 14 de marzo, 490/2014, de 27 de junio, 763/2014, de 15 de octubre).

Igualmente señalamos que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas, está expresamente recogida en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Por tanto, es innegable que la falta de cumplimiento de alguna de las condiciones técnicas establecidas en los documentos rectores de la licitación debe aparejar la exclusión del licitador, porque ello supondría la imposibilidad de ejecutar el contrato en los términos y con las condiciones previamente fijadas por la Administración y aceptados por el licitador al presentar su oferta” (Resolución 551/2014 de 18 de julio).

En suma, es criterio consolidado de este Tribunal el que establece la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el pliego de prescripciones técnicas, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

Pero también señalamos que “debe tenerse en cuenta que las exigencias de dichos pliegos de prescripciones técnicas deben ser interpretadas y aplicadas de manera que no supongan obstáculos indebidos a los principios generales que guían la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos y eficiente utilización de los fondos públicos en conexión con el principio de estabilidad presupuestaria), recogidos en el art 1 del TRLCSP.

En este mismo sentido, se pronuncia el art 139 TRLCSP cuando exige que: <>. En consonancia con ello, debe interpretarse el art. 84 del reglamento actualmente aplicable, que realiza una regulación muy precisa de los casos en los cuales los defectos en la proposición por defectos formales o por no ajustarse a las exigencias mínimas de los pliegos pueden dar lugar a la adopción de la decisión administrativa de excluir una proposición de la licitación” (Resolución 613/2014, de 8 de septiembre), por lo que “no cualquier incumplimiento ha de suponer automáticamente la exclusión, sino que debe subsumirse en alguna de las causas recogidas en la normativa, interpretarse con arreglo a los principios de igualdad y concurrencia, y siempre ha de suponer la imposibilidad de la adecuada ejecución del objeto del contrato” (Resolución 815/2014, de 31 de octubre).

A ello añadiremos que el incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro. En efecto, el artículo 145.1 del TRLCSP, dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación.

Así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de las prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de las ofertas al cumplimiento del objeto del contrato. Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión.

De otro lado, el incumplimiento ha de ser claro, es decir, referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado.

En fin, procede traer a colación nuestras resoluciones números 715/2015, de 24 de julio, 734/2015, de 30 de julio, 570/2015 de 12 de junio, y 863/2015, de 25 de septiembre, que aun referido a un ámbito no regulado por el TRLCSP y respecto de la previsión – permitida en ese régimen contractual pero no en el del TRLCSP– de un trámite procedimental de verificación de la conformidad con los pliegos de las ofertas después de valoradas éstas, si pone de manifiesto la especial transcendencia de una declaración de incompatibilidad con los pliegos posterior a la valoración no solo técnica sino económica de las ofertas.

Allí dijimos que en tales caso se exige revisar con especial atención las decisiones adoptadas por el órgano de contratación, pues, en tal caso, la exclusión del licitador en esta fase del procedimiento habrá de ser debida a elementos absolutamente objetivos y claramente definidos en los pliegos, sin que quepa ya efectuar juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores, pues una vez efectuada la apertura de ambos sobres y una vez conocida la calificación efectuada en relación con los criterios que dependen de un juicio de valor, solo cabrá la exclusión de un licitador cuando, a la vista de la oferta presentada, ésta resulte claramente incongruente de forma objetiva o cuando de la misma se deduzca sin ningún género de dudas y sin necesidad de acudir a criterio técnico o subjetivo alguno, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos, pues de otro modo se estaría alterando el orden del procedimiento de licitación definido legalmente en el artículo 151 del TRLCSP y en el artículo 30 del Real Decreto 817/2009 y que tiene precisamente como objeto garantizar la objetividad de la adjudicación, evitando que los juicios de valor a emitir por el órgano de contratación y sometidos a discrecionalidad técnica puedan influir en el resultado final de la licitación. Solo así es posible garantizar el principio de no discriminación y libre concurrencia”.

A todo lo anterior, es obligado añadir que la controversia suscitada se desenvuelve en un ámbito eminentemente marcado por la discrecionalidad técnica. Al efecto, cabe citar, entre muchas otras, la Resolución 268/2020, de 27 de febrero de 2020 que, por remisión a la Resolución 86/2014, de 15 de abril de 2014, declaró lo siguiente:

“El principio de discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración encargados de evaluar las ofertas de los licitadores ha sido acogido por este Tribunal en numerosas resoluciones, donde se ha hecho mención a la doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia. En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009 señala que la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación" y: "En aplicación de dicha doctrina de la discrecionalidad técnica, únicamente cabe revisar las valoraciones técnicas efectuadas por la Administración en caso de que se acredite que las mismas incurren en error manifiesto, arbitrariedad o defecto grave del procedimiento".


Aplicando la doctrina al presente caso, no se detecta que el informe de los servicios técnicos de 26 de febrero de 2024 a que se alude en el Antecedente undécimo, incurra en arbitrariedad, desviación de poder, ausencia de justificación o error material, error ostensible, vicio procedimental, o de competencia en cuanto a la emisión del mismo. Muy al contrario, en dicho informe se constata que el analizador de hematología incluido en su oferta por la recurrente carece de la capacidad específica de analizar líquidos biológicos que exige el PPT.

La conclusión que alcanza el citado informe es que se da un claro y expreso incumplimiento del citado pliego que, según ya se ha expuesto, no admite ninguna duda; así las cosas, se comprueba que el equipamiento ofrecido sólo es capaz de analizar muestras de sangre anticoaguladas con ácido etilendiaminotetraacético (EDTA) y comunicar los parámetros, mas no líquidos biológicos (líquido cefalorraquídeo, liquido pleural, líquido pericárdico, líquido ascítico y líquido sinovial) realizando el recuento automático de células nucleadas y hematíes, según requiere el PPT, lo que entraña un incumplimiento claro y patente del mismo, en el sentido de la doctrina de este Tribunal ya invocada al respecto y, en buena lógica, constituye causa de exclusión expresa del procedimiento licitatorio; de ahí que este Tribunal deba rechazar este motivo de recurso y confirmar la actuación impugnada.

Como se ha explicado más arriba, ningún reproche puede efectuarse a la conducta del órgano de contratación, quien se atuvo, en los diferentes trámites, a lo dispuesto efectivamente en los pliegos velando -en todo momento- por su cumplimiento, y quien ha ofrecido una explicación razonada de los motivos por los cuales la proposición técnica de la recurrente no satisface l as características mínimas requeridas.

Es evidente, por lo tanto, que el recurso interpuesto debe decaer.