Resolución 843/2018 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Procedemos a examinar el fondo de la cuestión controvertida, acerca del posible incumplimiento por la adjudicataria de los requisitos establecidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato.

En relación con la exclusión de los licitadores como consecuencia del incumplimiento de los pliegos de prescripciones técnicas y de sus requisitos y límites, hemos dicho en nuestra Resolución 822/2017, de 22 de septiembre, que: "Este Tribunal ha tenido oportunidad de sentar doctrina en relación con el incumplimiento del PPT como causa de exclusión (por todas, recientemente en la Resolución 690/2017, de 27 de julio):

En cuanto a nuestra doctrina sobre el contenido y alcance del PPT en relación al PCAP, y sobre el incumplimiento de los pliegos como causa de exclusión de la licitación, hemos señalado lo siguiente: en cuanto a la naturaleza del PPT tenemos declarado reiteradamente (por todas Resolución 836/2015, de 18 de septiembre) que el PCAP incluye los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato, y en lo que se refiere a la licitación, los documentos a presentar por los licitadores, la forma y contenido de las proposiciones, así como los criterios para la adjudicación, por orden decreciente de importancia, y su ponderación (artículos 115.2 del TRLCSP y 67.2.h, e, i, del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre - RGLCAP-) mientras que el PPT contiene las prescripciones técnicas particulares que han de regir la realización de la prestación y definen sus calidades, es decir las características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato, sin que el PPT pueda contener declaraciones o cláusulas que deban figurar en el PCAP (artículos 116.1 del TRLCSP y 68.1.a y 3 del RGLCAP).

De ello resulta que es al PCAP y no al PPT al que corresponde especificar los criterios de adjudicación, su valoración, y los documentos que han de presentarse a la licitación, teniendo cualquier prescripción referida a tales extremos que se contenga en el PPT carácter meramente complementario de lo señalado en el PCAP, debiendo interpretarse siempre lo contenido en el PPT sobre tales extremos conforme a lo establecido en el PCAP, dando preferencia a lo dispuesto en éste sobre aquel, y en caso que se produzca una contradicción insalvable entre uno y otro, ateniéndose exclusivamente a lo establecido en el PCAP. Ahora bien, esta naturaleza del PPT no significa en modo alguno que no quepa la exclusión de las ofertas que, en determinados casos, no se adecuan a lo establecido en él.

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Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión. De otro lado el incumplimiento ha de ser claro, es decir referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado. En cuanto al informe de valoración de los criterios dependientes de un juicio de valor, hemos señalado reiteradamente que es un acto discrecional sujeto a la doctrina jurisprudencia de la discrecionalidad técnica.

Sobre este punto, hemos señalado en reiteradas ocasiones que nuestro examen debe constreñirse a ciertos aspectos aledaños al núcleo de la decisión, como la competencia, el procedimiento, la ausencia de arbitrariedad o de error manifiesto en la valoración (Resoluciones 176/2011, 189/2011, 257/2011, 269/2011, 282/2011, 296/2011, 33/2012, 51/2012, 80/2012, 261/2012, 2/2013, 36/2013, 42/2013, 107/2013, 168/2013, 325/2013, 549/2013, 13/2014, 437/2014, 519/2014, 276/2015, 435/2015, 446/2016 entre otras). Hemos asumido así la doctrina del Tribunal Supremo, que ha dejado sentado que el núcleo técnico de las decisiones adoptadas por los órganos administrativos especializados en materias como los procedimientos selectivos o la adjudicación de contratos es inaccesible al control jurisdiccional, que debe ceñirse a los aspectos externos a aquél antes aludidos como los elementos reglados (SSTS, Sala III, de 20 de marzo de 2012 -Roj STS 1874/2012-, 9 de enero de 2013 -Roj STS 217/2013-y 9 de abril de 2014 -Roj STS 1507/2014-)."

De lo expuesto se colige, primero, que la exclusión de un licitador por el incumplimiento de un requisito técnico debe interpretarse de manera restrictiva, presumiéndose que la oferta cumple con los pliegos de prescripciones técnicas y, segundo, que la valoración sobre el cumplimiento efectuado por el órgano de contratación está protegida por el principio de discrecionalidad técnica.

Proyectada esta doctrina sobre nuestro supuesto, se observa que el órgano de contratación, aunque no detectó los incumplimientos del adjudicatario en su Informe Técnico de 31 de mayo de 2018, sí advierte la existencia de incumplimientos en su informe de 27 de julio de 2018 evacuado con ocasión de la impugnación de la resolución recurrida.

Concretamente, entiende parcialmente incumplidos los requisitos técnicos establecidos en los apartados 9.2 y 9.3 y niega el del apartado 9.1 del Pliego de Prescripciones Técnicas.

A partir de aquí, pasamos a estudiar cada uno de los incumplimientos denunciados y la posibilidad de excluir a la adjudicataria en función de los mismos.

i. Incumplimiento del apartado 9.1 del PPT: irrigador de ultrasonidos

Denuncia la recurrente que la oferta de la adjudicataria incumplía lo establecido en el apartado 9.1 del PPT en lo relativo a disponer de "tapa de seguridad con cierre" para el irrigador de ultrasonidos.

Este hecho no es cierto, tal y como afirma el órgano de contratación: "Revisada la información presentada licitante, se observa cómo, en el apartado Zona de Lavado, en las fichas técnicas, páginas 15 y 16 que se adjuntan al presente, se hace noción de que "el equipo dispone de tapa de cierre" y se enuncia un "proceso de enclavamiento".

En el apartado Encuesta Técnica, en las fichas técnicas, página 4 que se adjunta al presente, la licitante declara un irrigador "con tapa con cierre de seguridad". Revisada la web oficial del fabricante https://www.medisafeinternational.com/product/si-sa-s/

Este viene a enunciar en las características técnicas del equipo el sistema "Process Interlocked lid", a saber, tapa con enclavamiento." ii. Incumplimiento del apartado 9.2 del PPT: lavadora termodesinfectadora instrumental

Sostiene la recurrente que la oferta de la adjudicataria incumple lo establecido en el apartado 9.2 del PPT en lo relativo a disponer de "capacidad de hasta 18 cestas DIN. Se valorará cámara de grandes dimensiones y que sea lo más compacta posible" y a contar con los accesorios de "6 Rack de Lavado de 5 niveles: 5 niveles de lavado extraíbles, asideros fríos de sujeción, carga por los 4 lados del rack, construido en acero inoxidable" y "3 carros elevación automática zona lavado".

En lo que se refiere a los accesorios, el órgano de contratación niega razonadamente la existencia del incumplimiento, afirmando, en relación con los "6 Rack de Lavado de 5 niveles: 5 niveles de lavado extraíbles, asideros fríos de sujeción, carga por los 4 lados del rack, construido en acero inoxidable" que "en la puntuación emitida en el informe de valoración técnica, dicha propuesta de mejora ofertada por la licitante no fue considerada como tal, por resultar una obligación indicada en los pliegos" y, en relación con los "3 carros elevación automática zona lavado", que "la licitante sustituyó, como mejora, los tres carros de elevación automática exigidos en el PPT por una mejora consistente en cuatro plataformas de carga automática y cuatro carros de altura fija".

Sin embargo, en relación con la "capacidad de hasta 18 cestas DIN. Se valorará cámara de grandes dimensiones y que sea lo más compacta posible", el órgano de contratación entiende que no se ha cumplido el requisito técnico, al afirmar que "Revisada la información presentada por la licitante, se observa como en el apartado Estudio de Dimensionamiento, subapartado de conclusiones, en la página 6, no indica nada en relación a la capacidad de carga y, sin embargo, en la página 18, se hace noción al modelo AMSCO 3053L de cámara de 15 cestas. En el apartado Zona de Lavado y Descontaminación Instrumental, en las fichas técnicas, página 18 que se adjunta al presente, la licitante declara una capacidad de 18 cestas DIN, señalando que sí cumple con los requisitos del Pliego.

En el apartado Zona de Lavado y Descontaminación Instrumental, en las fichas técnicas, página 19 que se adjunta al presente, la licitante declara "Lavadora termodesinfectadora de 18 cestas" del equipo Steris AMSCO 3053 "Dual Eléctric/Vapor Red".

En el apartado Zona de Lavado y Descontaminación Instrumental, en las fichas técnicas, página 21, que se adjunta al presente, la licitante declara una capacidad de 18 cestas.

En el apartado Zona de Lavado y Descontaminación Instrumental, en las fichas técnicas, página 39, en las características mecánicas habla de una capacidad de carga de 15 bandejas DIN. En el apartado Encuesta Técnica, en las fichas técnicas, página 2 que se adjunta al presente, la licitante declara una capacidad de 18 cestas.

En el apartado Fichas Técnicas Material ofertado, en la tercera página de la ficha de la lavadora, en un cuadro de texto que se adjunta al presente, el fabricante declara una capacidad de 15 cestas.

Revisada la web oficial del fabricante del equipo, Steris: https://www.steris-healthcare.es/products/ipt/lavadora-desinfectadora-amsco-r-3053

Este viene a enunciar:

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Por lo que, por todo lo expuesto y si así fuera, la licitante podría estar incumpliendo los requisitos del PPT que indican en el apartado 9.2, características técnicas que deben de disponer los equipos, que viene a establecer como condición una "capacidad hasta 18 cestas DIN. Se valorará cámara de grandes dimensiones y que sea lo más compacta posible

Concluyendo, este análisis y a la vista de las discrepancias entre lo publicado en la página web del fabricante y lo declarado por el licitante en su oferta, que la oferta no cumple con lo requerido en el apartado 9.2 de los pliegos".

Sobre este requisito hemos de resaltar que el Anexo I al PCAP, en el apartado 2, relativo a "Lotes en que descompone el objeto", LOTE ÚNICO, incluye en la descripción del objeto en lo relativo a Zona de lavado y descontaminación instrumental, incluye "4 LAVADORAS DOBLE PUERTA EDE HASTA 18 CESTAS", y determina su precio unitario y presupuesto, sin IVA y con IVA.

Por su parte, el PPT, en su prescripción 9.2 identifica esas lavadoras, y determina que sus "características principales deberán ser las siguientes: (_) Capacidad de hasta 18 cestas DIN. Se valorará cámara de grandes dimensiones y que sea lo más compacta posible".

De esos documentos del expediente, que, no lo olvidemos, son esenciales en la determinación del objeto del contrato licitado, resulta claramente que uno de los componentes del Lote Único son esas cuatro lavadoras termodesinfectadoras de instrumental, que, entre otros requisitos, han de tener una capacidad de hasta 18 cestas DIN. Es decir, debe ser posible introducir en ellas simultáneamente 18 cestas o menos. Por tanto, si las ofertadas por la adjudicataria solo tienen capacidad para hasta 15 cestas es obvio que no cumplen la prescripción técnica indicada, y se ha ofertado un elemento del objeto contractual distinto del requerido. Es decir, no cumple, como así aprecia el segundo informe técnico emitido.

Pues bien, sin entrar en cuestiones técnicas ajenas a la competencia de este Tribunal, concurre causa de exclusión de la oferta porque concurre en el producto ofertado una especificación técnica distinta a la exigida, de modo que es incongruente con lo exigido, y se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas tanto en el PPT como en el PCAP.

Por tanto, consideramos que todo ello debe llevarnos a estimar este motivo y por ello, el recurso.

iii. Incumplimiento del apartado 9.3 del PPT: túnel de lavado de carros

La recurrente denuncia un triple incumplimiento del apartado 9.3 del PPT, relativo al material de construcción de la cámara interior ("Construido con estructura de acero inoxidable, así como cámara de lavado en acero inoxidable AISI 316L, ambos resistentes a la corrosión y los ácidos"), al funcionamiento mixto con vapor eléctrico y vapor de red ("Con generador de vapor eléctrico incorporado. Con instalación para funcionamiento con vapor de red") y a la desinfección térmica y termo-química ("El ciclo incluirá desinfección térmica y termo-química").

En todos los casos el órgano de contratación, aunque, recordemos, en su primer Informe Técnico de 31 de mayo de 2018 no había señalado ningún incumplimiento como causa de exclusión, admite la falta de cumplimiento de los PPT. Entiende el órgano de contratación que, aunque la oferta técnica sí recogía el cumplimiento de los requisitos, aquélla se contradecía con el contenido de la web oficial de la mercantil, que parece prever otras características técnicas en sus productos ofertados.

No obstante, a la vista de las alegaciones de la adjudicataria, entendemos que respecto de ese aspecto técnico no puede concluirse la existencia de un incumplimiento claro e indubitado.