Resolución 80/2021 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León

A la vista de la primera pretensión articulada, la solución del recurso exige determinar si la adjudicación del contrato se ajusta al régimen jurídico de la contratación del sector público contenido en la LCSP y normativa de desarrollo, y en especial, en este caso, al pliego técnico que junto con el pliego de cláusulas administrativas particulares, constituyen la ley de contrato, tal como viene afirmando reiteradamente nuestra jurisprudencia.

El artículo 124 de la LCSP establece que "El órgano de contratación aprobará con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su adjudicación, los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley (_)".

Por su parte, el artículo 68 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1.098/2001, de 12 de octubre (en adelante, RGLCSP), relativo al "Contenido del pliego de prescripciones técnicas particulares", en el apartado 1 dispone que "El pliego de prescripciones técnicas particulares contendrá, al menos, los siguientes extremos: "a) Características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato (_)".

Según se ha expuesto, los pliegos que elabora la Administración y acepta expresamente el licitador al hacer su proposición constituyen la ley del contrato y vinculan tanto a la Administración contratante como a los participantes en la licitación.

Debe recordarse que la reiterada jurisprudencia y la doctrina de los tribunales administrativos de recursos contractuales han señalado que los pliegos se configuran como ley del contrato y que a ellos deben atenerse tanto el licitador -que ha aceptado su clausurado de forma incondicional al presentar su proposición (artículo 145 del TRLCSP)- como la Administración, que no puede modificarlos de forma unilateral; y que en su interpretación es posible la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, cuyo artículo 1.281 establece que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, habrá que estarse al sentido literal de sus cláusulas (sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo 2001 y 8 de junio de 1984).

También se ha afirmado que la Administración debe redactar los pliegos de forma clara, que evite interpretaciones contradictorias; y que la oscuridad, ambigüedad o confusión que puedan presentar sus cláusulas no pueden perjudicar a los licitadores.

En cuanto al fondo del asunto, la primera controversia radica en si la adjudicataria cumple las características mínimas exigidas en los pliegos, al no haber incluido un plan de formación en su oferta.

El apartado 10 del PPT (página 8) establece que "La empresa adjudicataria impartirá al personal de quirófano y a otros usuarios que vayan a utilizar el material objeto del presente pliego, sesiones de formación y adiestramiento según el plan de formación ofertado garantizando el correcto manejo de los equipos por el personal usuario".

El cuadro de características del PCAP, establece entre las "condiciones específicas del procedimiento de licitación", punto 21.1.2, contar con "(_) un plan de formación" (página 54).

Considera el órgano de contratación que la formación no se precisa para el suministro del material ya que ésta va dirigida únicamente al correcto manejo de los equipos requeridos para el implante de lentes. Señala que "es obvio que la implementación (cuyo significado según el diccionario de la RAE es poner en funcionamiento algo) se refiere a equipos, no a lentes, por lo que tanto la formación como la implementación se refiere a aquellos lotes para los que se solicita el arrendamiento y mantenimiento de equipos (es decir lotes 1 y 2)". Recuerda que el lote n 4, no lleva aparejado expresamente más que la entrega del material, no el equipamiento para su realización.

Añade que la alusión en el punto 21.1.2 del cuadro de características del PCAP al incluir en el sobre relativo a los criterios de un juicio de valor, entre otros, un plan de formación, va en consonancia con lo exigido en el punto 5.1 del PPT, que indica los documentos que deberán presentar los licitadores. Según esta interpretación, este requisito parece ir dirigido a las empresas que liciten a lotes que conlleven mantenimiento o arrendamiento de equipos, únicas que pueden adjuntar la documentación que se enumera (descripción técnica de equipos, programa de mantenimiento, proyecto de instalación y conexión, manual de manejo, plan de mantenimiento preventivo y correctivo, plan de formación).

Por otro lado, mientras que sí se ha especificado en el punto 5.1 del PPT en este mismo apartado y en el punto 21 del PCAP que la no presentación de ficha técnica del producto conllevaría la exclusión del licitador del lote, no se ha hecho la misma referencia expresamente para el resto de requerimientos de los equipos.

Subraya el órgano de contratación, en apoyo de su interpretación, que "La improcedencia de formación se ve sustentada en el hecho de que ninguna de las empresas licitadoras a este lote, a excepción de la recurrente, ha presentado plan de formación".

No obstante lo argumentado, este Tribunal considera que las cláusulas de los pliegos antes referidas, adolecen de cierta ambigüedad sobre en qué casos debe presentarse un plan de formación y que la interpretación que han realizado tanto las partes como el órgano de contratación es razonable. Sin embargo, como se ha señalado ut supra, esta oscuridad o ambigüedad no puede perjudicar a los licitadores.

Por ello, apreciada la ambigüedad en las cláusulas del pliego, no procede, sin embargo, estimarse la pretensión de la recurrente, pues ello sería contrario a los principios de igualdad de trato y no discriminación respecto al licitador que ha hecho otra interpretación de los pliegos.

Por tanto no puede considerarse que la empresa Optimun Vision Care, S.A. haya incumplido los pliegos ni que el órgano de contratación no aplicara el procedimiento legalmente establecido, se haya desviado de los informes técnicos o su proceder fuera arbitrario o irrazonable.

En relación con la segunda alegación, la recurrente considera que el órgano de contratación no ha motivado por qué acepta la justificación de la viabilidad de la oferta presentada por la adjudicataria y señala que no está acreditada.

La LCSP regula la justificación de las ofertas anormalmente bajas en el artículo 149, en particular en sus apartados 4 y 6, que establecen: "4. Cuando la mesa de contratación, o en su defecto el órgano de contratación hubiere identificado una o varias ofertas incursas en presunción de anormalidad, deberá requerir al licitador o licitadores que las hubieren presentado dándoles plazo suficiente para que justifiquen y desglosen razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios, o de costes, o cualquier otro parámetro en base al cual se haya definido la anormalidad de la oferta, mediante la presentación de aquella información y documentos que resulten pertinentes a estos efectos.

"La petición de información que la mesa de contratación o, en su defecto, el órgano de contratación dirija al licitador deberá formularse con claridad de manera que estos estén en condiciones de justificar plena y oportunamente la viabilidad de la oferta.

"Concretamente, la mesa de contratación o en su defecto el órgano de contratación podrá pedir justificación a estos licitadores sobre aquellas condiciones de la oferta que sean susceptibles de determinar el bajo nivel del precio o costes de la misma y, en particular, en lo que se refiere a los siguientes valores: (_).

"Se entenderá en todo caso que la justificación no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador cuando esta sea incompleta o se fundamente en hipótesis o prácticas inadecuadas desde el punto de vista técnico, jurídico o económico.

"6. La mesa de contratación, o en su defecto, el órgano de contratación evaluará toda la información y documentación proporcionada por el licitador en plazo y, en el caso de que se trate de la mesa de contratación, elevará de forma motivada la correspondiente propuesta de aceptación o rechazo al órgano de contratación. En ningún caso se acordará la aceptación de una oferta sin que la propuesta de la mesa de contratación en este sentido esté debidamente motivada.

"Si el órgano de contratación, considerando la justificación efectuada por el licitador y los informes mencionados en el apartado cuatro, estimase que la información recabada no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador y que, por lo tanto, la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales, la excluirá de la clasificación y acordará la adjudicación a favor de la mejor oferta, de acuerdo con el orden en que hayan sido clasificadas conforme a lo señalado en el apartado 1 del artículo 150. En general se rechazarán las ofertas incursas en presunción de anormalidad si están basadas en hipótesis o prácticas inadecuadas desde una perspectiva técnica, económica o jurídica".

Expuesto lo anterior, la reiterada doctrina de los tribunales de recursos contractuales mantiene que el hecho de que una oferta se encuentre en presunción de anormalidad constituye un mero indicio, sin que en ningún caso pueda dar lugar a su exclusión automática, sino que necesariamente y en todo caso el órgano de contratación debe iniciar un procedimiento contradictorio, dando audiencia al licitador para que pueda justificar satisfactoriamente el bajo nivel de precios ofertados o de costes propuestos y, por tanto, que es susceptible de cumplimiento en sus propios términos y solo en caso contrario, cabe el rechazo de la oferta anormalmente baja y la exclusión del licitador oferente. (En este sentido, Resoluciones de este Tribunal 83/2016, de 22 de diciembre, 105/2019, de 18 de julio, o 186/2019, de 5 de diciembre).

En el presente caso, el acta de la Mesa de contratación de 30 de marzo de 2021, indica para el lote n 4, que "Optimun Vision Care, S.A. ha presentado una baja del 39,20% en el lote 4 de respecto del importe de licitación, representando una baja superior en más de 20 puntos porcentuales respecto de la media de las ofertas presentadas.

"Por ello, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149 de LCSP, se da audiencia a la empresa Optimun Vision Care, S.A. para que justifique su oferta en el plazo de 3 días hábiles."

Así, consta en el expediente que la adjudicataria fue requerida para la acreditación de la viabilidad de su oferta y que presentó un informe justificativo el 5 de abril de 2021, que el 6 de abril de 2021 la Sección de Compras del hospital informa sobre la adecuación de la oferta.
Dicho informe y el documento justificativo aportado por la empresa son aceptados por la Mesa de contratación el 7 de abril de 2021, al entender debidamente justificada la viabilidad de la proposición presentada dado el volumen de negocios de la empresa, los precios de otras licitaciones y su solvencia técnica en productos de oftalmología.

Indica el órgano de contratación que se consultó en la Plataforma de Contratación del Sector Público precios de licitación y de adjudicación de este producto, concluyendo que el ofertado era similar a precios de adjudicación de otros centros, teniendo en cuenta que en la mayoría de licitaciones la compra de este producto va vinculada a la cesión de equipos por lo que el precio es algo superior al ofertado en esta licitación.

A este respecto la adjudicataria indica que su precio obedece "a acuerdos comerciales de distribución de exclusiva para España del producto, así como también a las magnitudes de venta de dicho producto a nivel mundial realizado por el fabricante, lo que permitía la posibilidad de realizar nuestras compras a precios competitivos".

En consecuencia, apreciada la inexistencia de infracción del procedimiento encaminado a la justificación de la anormalidad o desproporción de la oferta de la empresa adjudicataria y la justificación de la baja de conformidad con lo previsto en el artículo 149 de la LCSP, y al constatarse que los ofertados para el suministro son precios frecuentes de mercado, procede la desestimación del recurso también por este motivo.

Como consecuencia, puede concluirse que no se ha acreditado en el expediente una infracción de las exigencias del PPT, ni se ha demostrado que la oferta de la adjudicataria sea inviable.

Por todo ello, debe presumirse correcta la actuación del órgano de contratación y por ello amparada en su discrecionalidad técnica.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso interpuesto.