Resolución 75/2016 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León

En cuanto al fondo del asunto, se plantean en el recurso dos cuestiones: por un lado, si la valoración, como criterio de adjudicación, de las certificaciones de calidad es o no ajustada a derecho y, por otro, la adecuación o no de la cláusula relativa al modo de apreciar que una oferta es anormal o desproporcionada.

A) En cuanto a la primera cuestión, el apartado 15.1.2 del cuadro de características del PCAP establece como criterio evaluable mediante fórmulas, puntuable hasta 5 puntos, el de "Contar con un sistema de acreditación de calidad normalizado para el centro ofertado" para lo que se exige la aportación de una "certificación de calidad en norma ISO 9001 o equivalente". El órgano de contratación justifica la inclusión de este criterio de adjudicación en lo previsto en el artículo 150 del TRLCSP y en el artículo 67 de la Directiva 2014/24/UE, al considerar que "la aportación de dicho certificado de calidad es una forma de verificar la existencia de la misma en la proposición del licitador" (informe del Servicio de Contratación) y que "la inclusión de este criterio de valoración responde a que la existencia del mismo acredita la disposición de un sistema de gestión de calidad (SGC) directamente vinculado al objeto del contrato. Esta acreditación, en el caso de disponer de ella, evidencia que el centro dispone de un óptimo SGC, sin menoscabo de la obligatoriedad de cumplir con las exigencias contenidas en el pliego en su totalidad, más allá de que se disponga o no de una certificación de sistema de calidad" (informe del Servicio de Concertación).

El artículo 150.1 del TRLCSP establece que "Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad (_)". Como ha declarado la Resolución 76/2015, de 15 de julio de 2015, del titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, "El requisito de la vinculación al objeto del contrato se ha venido entendiendo en el sentido de que los criterios de adjudicación deben referirse a los aspectos de la oferta, es decir, a las condiciones bajo las que los licitadores proponen la ejecución de la prestación contratada. En cambio, no caben como criterios de adjudicación los aspectos relativos a la capacidad técnica, económica o profesional de los licitadores, especialmente los referidos a las características de la empresa, los cuales sólo son aceptables como criterios de determinación de la solvencia -artículos 74 y siguientes del TRLCSP-".

La Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera), de 24 de enero de 2008 (Asunto C-532/06, Lianakis y otros), declaró que "se excluyen como `criterios de adjudicación" aquellos criterios que no van dirigidos a identificar la oferta económicamente más ventajosa, sino que están vinculados, en esencia, a la apreciación de la aptitud de los licitadores para ejecutar el contrato en cuestión".

De acuerdo con lo anterior, es doctrina unánime de los Tribunales administrativos de recursos contractuales que los certificados de aseguramiento de la calidad no pueden utilizarse como criterios de adjudicación, aunque pueden exigirse como requisito de solvencia técnica (baste citar, las Resoluciones 65/2013, 29/2015 y 30/2015 de este Tribunal, la Resolución 40/2011, de 14 de julio, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, el Acuerdo 84/2015 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, la Resolución 105/2015 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, las Resoluciones 906/2014, de 12 de diciembre, y 255/2015, de 23 de marzo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, y la Resolución 76/2015, de 15 de julio, del titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi).

En particular, en la Resolución 30/2015, de este Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, se cita la Resolución 906/2014, de 12 de diciembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la que se señala, sobre esta cuestión, lo siguiente:

"Este Tribunal ha reiterado (cfr.: Resoluciones 143/2012, 223/2012, 461/2013, 113/2014, 129/2014 y 782/2014), en consonancia con el parecer de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (Informe 29/2010), que los certificados de cumplimiento de normas de garantía de calidad y de gestión ambiental a los que se refieren los artículos 80 y 81 TRLCSP son modos de acreditar la solvencia técnica de las empresas, o, si se prefiere, su aptitud para ejecutar el contrato, con lo que, por ser tales, no pueden ser empleados como criterio de valoración de las ofertas (cfr.: Sentencias TJCE de 19 de junio de 2003 -asunto C-315/01-, 24 de enero de 2008 -asunto C-532/06- y 12 de noviembre de 2009 -asunto C-199/07-; Sentencia TJUE de 9 de octubre de 2014 -asunto C-641/13-; Resoluciones de este Tribunal 187/2012, 220/2012, 290/2012, 189/2014 y 295/2014). Ello es consecuencia de la existencia de dos fases diferenciadas en el procedimiento de licitación, cada una sometida a reglas propias (cfr.: artículos 160.1 y 165.1 TLCSP y 44.1 Directiva 2004/18/CE; Sentencia TJCE de 20 de septiembre de 1988 -asunto C-31/87-; Resoluciones de este Tribunal 187/2012 y 220/2012): en la primera, se trata de comprobar la aptitud de los licitadores para asegurar que éstos pueden ejecutar la prestación objeto de contrato (Sentencias TJCE de 2 de diciembre de 1999 -asunto C-176/98- y TJUE de 18 de octubre de 2012 - asunto C-218/11-); en la segunda, lo único relevante es la oferta que los admitidos presentan, no las condiciones subjetivas de quien la presenta y que no guarden relación con la prestación objeto del contrato (cfr.: Sentencias TJCE de 18 de octubre de 2001 -asunto C-19/00-, de 27 de octubre de 2005 -asunto C-234/03-; Resoluciones de este Tribunal 264/2012 y 189/2014). Sólo cabe atender a estos extremos subjetivos de la empresa cuando puedan redundar en mejor provecho de la oferta, tal y como sucede, por ejemplo, con un mayor adscripción de medios personales o materiales a la ejecución del contrato que los reputados imprescindibles (cfr.: Resoluciones de este Tribunal 264/2012, 514/2013, 644/2013, 10/2014 y 198/2014). En este mismo sentido, la Sentencia del TJCE de 28 de marzo de 1995 (asunto C-324/93) admitió la posibilidad de emplear como criterio de adjudicación la capacidad de las empresas para asegurar de manera fiable y constante el abastecimiento de un determinado estupefaciente (diamorfina). En virtud de lo expuesto, es claro que procede estimar en este punto el recurso, en la medida en que la implantación de los sistemas de calidad, de gestión medioambiental y de seguridad e higiene en el trabajo que se relacionan en el apartado E) de la cláusula 20 del Pliego hacen referencia a aspectos subjetivos de los licitadores que no redundan en beneficio de la prestación de transporte a la que se refiere el contrato (cfr.: Resolución 514/2013)".

En el mismo sentido se han pronunciado las Juntas Consultivas de Contratación Administrativa (por todos, el Informe 6/03, de 29 de mayo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Baleares, el Informe 4/2006, de 4 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, y los Informes 56/2004, de 12 de noviembre, y 50/2006, de 11 de diciembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado).

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado admite, en el citado Informe 56/2004, que "los criterios de calidad y mejora de la calidad pueden figurar como criterios de adjudicación en los respectivos pliegos", pero a renglón seguido puntualiza que "Lo que si deben diferenciarse, como hacía nuestro citado informe de 2 de marzo de 1998, es la calidad o su mejora de los medios de aseguramiento de la calidad, ya que los primeros pueden figurar, conforme a lo indicado, como criterios de adjudicación y los segundos como elementos de solvencia según las Directivas comunitarias (hoy artículo 98.2, letras b) y c), de la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004)".

Asimismo, el Informe 50/2006, de 11 de diciembre, la Junta Consultiva declara que "La tercera y última cuestión suscitada -la de si cabe utilizar como criterio de adjudicación el que las empresas estén en posesión de certificados de aseguramiento de la calidad o si siempre en todos los tipos de contratos opera como criterio de selección, esto, es requisito de solvencia técnica o profesional- debe ser resuelta de conformidad con los criterios de esta Junta que, a modo de resumen se exponen en nuestro reciente informe de 30 de octubre de 2006 (expediente 42/06). En definitiva, descartado que los certificados de aseguramiento de la calidad puedan utilizarse como criterios de adjudicación, su posible admisión como requisitos de solvencia técnica deriva de los artículos 18 e) y 19 f) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y viene confirmada por el artículo 48 letra j) ii) de la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, que se encuentra en vigor, aunque todavía no se haya transpuesto a la legislación española".

Finalmente, también el Tribunal de Cuentas, en su Informe n 1.066, de 20 de diciembre de 2014, relativo a la contratación del sector público en el año 2012, ha reiterado que los certificados o las certificaciones técnicas son criterios vinculados a la capacidad técnica de la empresa (solvencia) y no al objeto (adjudicación), por lo que no cabe su empleo como criterio de adjudicación; advertencia ésta hecha también por el Consejo de Cuentas de Castilla y León en sus informes de fiscalización.

De lo expuesto se infiere que las certificaciones de calidad podrán exigirse en los pliegos como requisito de solvencia técnica, pero no como criterio de adjudicación, por lo que la previsión del apartado 15.1.2 del cuadro de características del PCAP no se ajusta a derecho.