Resolución 74/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sostiene el recurso que debieron solicitarse aclaraciones a la recurrente y que "la cuestión que debe ser examinada por el Tribunal Administrativo de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, teniendo en cuenta que la duración del contrato es de tres años (36 meses) y la oferta económica realizada por Alama Ata Salud SL es referida a un año (12 meses), es si la mesa de contratación debió requerir al licitador para que aclarara o subsanara su oferta económica, pues el error que le afecta es simplemente superable mediante la realización de una operación de multiplicación por las anualidades del contrato (consta la oferta presentada por una anualidad), no suponiendo la realización de esta operación matemática una modificación de la oferta, es decir, el fondo del recurso se concreta en determinar si la oferta económica de la recurrente debió ser objeto de aclaración para constatar que realmente el precio ofertado lo era para todo el contrato, o como se alega, se trataba de un precio por anualidad. En este estado de cosas, hemos de traer a colación la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (entre otras, Resoluciones 164/2015 y 64/2012) que ha calificado como "contrario al principio de buena fe la exclusión de las ofertas sin ejercitar, el órgano de contratación, esa facultad de solicitar aclaraciones cuando la oferta no es completa y las permite o exige y siempre, claro está, dejando aparte aquellos supuestos en los que la subsanación de la oferta por el licitador puede suponer una alteración sustantiva de la misma o, en otras palabras, cuando la subsanación puede suponer falsear la oferta inicialmente presentada o, lisa y llanamente, sustituir una oferta original por otra nueva, una vez que ya son conocidas el conjunto de las ofertas presentadas por los demás licitadores, colocando así al que subsana en una clara posición de preferencia respecto de los demás concurrentes en el procedimiento".

El Órgano de Contratación, en su informe alega que "no hay ningún dato ni referencia en el PCAP que indujera a error al licitador a realizar la oferta por una anualidad y no por tres, plazo de ejecución total del contrato. Estamos, por lo tanto, ante un error propio del licitador, reconocido por él en el documento de justificación de sus ofertas económicas. La oferta realizada no ha seguido las prescripciones establecidas en el PCAP que rige el contrato provocando una inconsistencia que no permitía conocer cuál era la verdadera oferta, tal y como manifestó la Mesa de Contratación en la sesión celebrada el 18 de agosto de 2020 en la que se analizó el informe y justificación de la oferta incursa en presunción de temeridad. Ninguno de los licitadores restantes ha incurrido en el citado error, sino que sus ofertas se han realizado conforme a lo establecido en el PCAP referidas a 36 meses, plazo total de ejecución del contrato.

En la sesión celebrada el 20 de julio de 2020, de apertura de ofertas económicas y criterios de adjudicación evaluables de forma automática por aplicación de fórmulas, la Mesa de Contratación, de la lectura de las proposiciones económicas, no podía entender de forma directa e inequívoca que se trataba de unas ofertas erróneas, es decir, que los importes ofertados no eran los que aparecían en la proposiciones económicas sino que era el triple de esa cantidad y por ello no procedió a pedir aclaración a la empresa licitadora. Por lo tanto, no se trata como alega la empresa recurrente, de una proposición que adolece de un error salvable mediante la lectura de la propia oferta, en aplicación del artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas (en adelante RGLCAP). En consecuencia, la Mesa de contratación, al no poder deducir cuales eran las ofertas reales, solo podía requerir su justificación al estar incursas en presunción de anormalidad, para posteriormente, al no haber justificado su viabilidad, elevar al órgano de contratación propuesta de rechazo de las mismas y finalmente éste proceder mediante Resolución a la exclusión de la empresa Alma Ata Salud, S.L. del procedimiento de adjudicación. A mayor abundamiento, la Mesa de Contratación tampoco podía, como afirma la recurrente, ajustar al plazo de ejecución del contrato esa oferta económica, porque ello supondría suplantar la voluntad del licitador, en tanto que de su oferta, como se ha argumentado con anterioridad, no se podía deducir que se correspondía a una única anualidad".

Por este Tribunal, se trata de establecer si el error reconocido por la recurrente es determinante del rechazo automático o si, de la documentación y datos del expediente, se pudiera concretar cuál es verdaderamente la voluntad de la licitadora.

Comprueba el Tribunal, y así se ha hecho constar, que la Mesa requiere por baja temeraria a la licitadora y ante su explicación, decide proponer la exclusión.

Es consolidada doctrina, sentada entre otros en Informe 5/1999, de 24 de noviembre, 4/2007 o 3/2009, de 10 de junio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, que cuando se trate de errores que permitan a la Mesa conocer la oferta real, sin modificación de los conceptos de la misma, por un simple cálculo matemático, serían subsanables.

También que el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) se refiere a las solicitudes en un procedimiento administrativo, a su forma y la documentación que las acompaña, no a las ofertas en un procedimiento de licitación, y, en todo caso, la LPACAP es de aplicación supletoria, estando la cuestión regulada en las normas del procedimiento de contratación.


Además, también es jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo y de los órganos encargados de la resolución del recurso, la de considerar que "en los procedimientos de adjudicación debe tenderse a lograr la mayor concurrencia posible ( STS de 21 de septiembre de 2004 , con cita de la STC 141/1993, de 22 de abril ), siempre que los licitadores cumplan los requisitos establecidos como base de la licitación, de manera que atendiendo a tal objeto, el RGLCAP, determina las causas por las que la Mesa podrá desechar las ofertas, centrándolas en aquellos supuestos en que existan defectos que impliquen, o bien el incumplimiento de los pliegos, o bien inconsistencias en la oferta que no permitan tener a la misma por cierta. (Vid Resolución 47/2013, de 22 de marzo)".

De dicha jurisprudencia también se desprende que es esencial que la entidad adjudicadora pueda asegurarse con precisión del contenido de la oferta y, en particular, de la conformidad de ésta con los requisitos establecidos en los documentos de licitación. De ese modo, cuando la entidad adjudicadora no tiene la posibilidad de determinar, de modo rápido y eficaz, a qué corresponde efectivamente la oferta, no tiene otra elección que rechazarla (Sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2002 [TJCE 2002, 383], Tideland Signal/Comisión, T-211/02 , Rec. p. II-3781, apartado 34).


Como ya señaló este Tribunal en su Resolución 72/2013, de 14 de mayo, relativa a un caso análogo, "con carácter general cuando las ofertas económicas contengan inconsistencias o errores, corresponderá al Órgano de Contratación delimitar la existencia y el alcance del error, y su calificación como subsanable o no, teniendo en cuenta los documentos propios de la oferta o las aclaraciones que puedan realizar los licitadores, siempre que la verdadera intención de los mismos queda clara a la luz de los artículos 1281 y 1282 del Código Civil, aplicables a la interpretación de los contratos públicos. Pero esta actuación del Órgano de Contratación encuentra sus límites en la garantía de los principios de igualdad y transparencia, enunciados en el artículo 2 de la Directiva 2004/18 , de modo que el error no suponga una ventaja para el que lo padece, sobre el resto de los licitadores. De manera que, si no se responde a la solicitud de aclaraciones, si la aclaración remitida resulta insuficiente, o si la respuesta ofrecida excede de lo que es una aclaración, pretendiendo modificar algún extremo consignado en la proposición presentada, circunstancias cuya apreciación corresponde al órgano encargado de valorar las ofertas, la consecuencia que se impone es, evidentemente, el rechazo de la proposición. Por lo tanto, a la vista del error padecido por la recurrente en la proposición económica, a la Mesa de contratación se le plantean dos opciones, o bien rechazar automáticamente la oferta o bien solicitar aclaraciones al licitador, habiendo señalado la Junta Consultiva de Contratación del Estado, sobre el modo de instrumentalizar una posible solicitud de aclaración de las proposiciones, en su Informe 23/08, de 29 de septiembre de 2008 [JUR 2008, 342037] la posibilidad de utilizar el trámite previsto en el art. 87.1 RGLCAP, cuando señala que "Determinada por la Mesa de contratación la proposición de precio más bajo o económicamente más ventajosa, a favor de la cual formulará propuesta de adjudicación, invitará a los licitadores asistentes a que expongan cuantas observaciones o reservas estimen oportunas contra el acto celebrado"(...)."


En este caso, a juicio de este Tribunal, se ha producido una inconsistencia de la oferta que obliga a la Mesa a rechazar la proposición de la recurrente, dado que se trata de un error no constatable directamente por la Mesa y no susceptible de corrección, admitiéndose por el propio licitador la inviabilidad de su oferta que tendría que ser modificada para ser aceptable de acuerdo con el PCAP.



Se considera, por tanto, que la Mesa de Contratación y posteriormente el Órgano actuaron correctamente no admitiendo la oferta presentada por la empresa recurrente, no existiendo en los Pliegos ninguna posibilidad de licitar por anualidades y no pudiendo entender la Mesa que esta era la voluntad del licitador recurrente.



Como señaló igualmente el Tribunal en su Resolución 78/2019 de 20 de febrero, "La doctrina del negocio jurídico distingue distintos supuestos en la discrepancia entre la voluntad interna y la declarada por error. Si bien en vía de principio da preferencia la voluntad interna sobre la declarada, este principio debe ser atenuado por los principios de buena fe o de confianza (por lo que si el destinatario, diligentemente y de buena fe confió en la declaración, debe ser protegido), por el principio de responsabilidad (por lo que, si la divergencia es imputable al declarante, que pudo evitarla con diligencia y de buena fe, queda vinculado por la declaración), y el de seguridad del tráfico. En atención a que el órgano de contratación nunca pudo deducir cuál era la voluntad interna del ofertante (que era una anualidad) y la divergencia es absolutamente imputable a su falta de diligencia, la consecuencia debe ser la prevista en el artículo 84 del RGLCAP. Como ya dijo este Tribunal Administrativo de Contratación en Resolución 72/2013 de 14 de mayo: con carácter general cuando las ofertas económicas contengan inconsistencias o errores, corresponderá al órgano de contratación delimitar la existencia y el alcance del error, y su calificación como subsanable o no, teniendo en cuenta los documentos propios de la oferta o las aclaraciones que puedan realizar los licitadores, siempre que la verdadera intención de los mismos quede clara a la luz de los artículos 1281 y 1282 del Código Civil, aplicables a la interpretación de los contratos públicos. Pero esta actuación del Órgano de Contratación encuentra sus límites en la garantía de los principios de igualdad y transparencia, enunciados en el artículo 2 de la Directiva 2004/18 , de modo que el error no suponga una ventaja para el que lo padece, sobre el resto de los licitadores. De manera que, si no se responde a la solicitud de aclaraciones, si la aclaración remitida resulta insuficiente, o si la respuesta ofrecida excede de lo que es una aclaración, pretendiendo modificar algún extremo consignado en la proposición presentada, circunstancias cuya apreciación corresponde al órgano encargado de valorar las ofertas, la consecuencia que se impone es, evidentemente, el rechazo de la proposición".


En definitiva, a la luz del modelo de oferta, de la documentación contractual y de lo escrito por el licitador, no tenía la Mesa ningún elemento de juicio para deducir que la oferta real era superior a la consignada, que esta refería a solo un año, actuando correctamente cuando solicitó justificación de la baja temeraria (que es lo que entendió), y excluyendo al licitador ante el reconocimiento de que su oferta era inviable, todo ello en aplicación del artículo 84 del RGLCAP>>.


En definitiva, el reconocimiento por la mercantil de que su oferta económica adolecía de error manifiesto o inconsistencia por inviable al no referirse a la duración total de la ejecución del contrato constituye motivo legal de rechazo de la proposición y consiguiente exclusión respecto de la licitación contractual. Por todo lo expuesto y razonado debe desestimarse el presente recurso contencioso.