Resolución 716/2022 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Tras el examen de los requisitos de admisibilidad del presente recurso, procede entrar en el fondo del asunto. La empresa recurrente se alza contra el acuerdo de adjudicación de los lotes MC12, MC14 y MC16 con base en un único motivo de impugnación consistente en mantener la improcedencia de la adjudicación en favor de las empresas COLOPLAST PRODUCTOS MÉDICOS, S.A. (lotes MC12 y MC14) y B. BRAUN MEDICAL, S.A. (lote MC16) porque los apósitos ofertados por ellas no reúnen los requisitos mínimos especificados en el PPT, entendiendo que por este motivo estas licitadoras deberían haber sido excluidas del procedimiento de contratación. Se denuncia la vulneración de las prescripciones del artículo 125.1 b) de la LCSP y en apoyo de esta impugnación se invoca la doctrina de los Tribunales administrativos de recursos contractuales acerca de la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el PPT. Sobre el incumplimiento de los requisitos técnicos mínimos exigidos por los bienes ofertados por la licitadora a la postre adjudicataria del lote MC12, se argumenta particularmente que: - El producto correspondiente al lote MC12 incumple la característica técnica de "Capa de expansión del exudado para maximizar el rendimiento de las capas" en cuanto que no dispone de una capa de expansión del exudado ni de una monitorización del exudado por cm2. - Incumple también la forma ovalada, tal como aparece descrito este producto en el "Anexo V. Modelo de proposición económica" del PCAP para los sublotes MC12.04 y MC12.05 porque lo presentado es, respectivamente, un producto multiforma y un producto con forma pentagonal. En cuanto a los productos correspondientes al lote MC14, se indica que: - Se incumplen las medidas requeridas para cada uno de los sublotes MC14.01 (10x15 cm), MC14.02 (10x20 cm) y MC14.03 (10x25 cm). - Y se incumplen también las prescripciones de "alta flexibilidad" y "bordes transparentes", que sí cumplen en cambio los productos ofertados por la recurrente.


Finalmente, en relación con el producto correspondiente al lote MC16 se denuncia el incumplimiento del requisito técnico consistente en disponer de un "factor de protección solar mínimo de 5". En prueba de los incumplimientos alegados, en el escrito de recurso se consigan las direcciones de internet correspondientes a las fichas técnicas de los productos sanitarios en cuestión. Contrariamente, la entidad adjudicataria de los lotes MC12 y MC14, en su escrito de alegaciones, sostiene que su oferta cumple todos los requisitos técnicos cuestionados y los restantes exigidos en los pliegos y que, en cualquier caso, la valoración del cumplimiento o incumplimiento de esos requisitos corresponde al órgano de contratación, que goza de discrecionalidad técnica en su apreciación, acompañando en acreditación de ello las fichas técnicas de los productos. Y, en la misma línea, la entidad adjudicataria del lote MC16, en su escrito de alegaciones, mantiene que su oferta cumple todas las prescripciones técnicas requeridas en cuanto el producto por ella ofertado supera con creces la protección solar del 5% que exige el pliego.


Dado que se denuncia el incumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos por los bienes objeto del suministro, debe partirse de lo estipulado al respecto en el PPT, toda vez que este pliego, junto con el de cláusulas administrativas, constituye la "lex contractus", vinculando tanto al órgano de contratación como a los licitadores concurrentes, salvo supuestos de nulidad de pleno derecho. Hemos reiterado también que, en la interpretación de los pliegos, deben observarse las normas contenidas en el Código Civil (artículos 1281 y siguientes) para la interpretación de los contratos. Para el lote MC12 relativo al producto sanitario "Apósito absorbente de poliuretano recubierto de silicona autoadherente para cura húmeda", el PPT, en su página 10, describe las características técnicas que el apósito debe cumplir en los siguientes términos (el destacado es nuestro): - "Apósito estéril de espuma de poliuretano multicapa flexible recubierto de silicona autoadherente en la zona central que le otorgue una elevada capacidad de absorción, que no permita su adhesión en la zona lesionada y facilite su cicatrización. - Indicado para tratamiento de heridas exudativas como úlceras por presión y vasculares, heridas traumáticas, con piel perilesional deteriorada, etc. - Debe minimizar el dolor en los cambios de apósito. - Debe sellar los bordes de la herida para evitar maceración de la piel perilesional. - Se debe poder retirar y recolocar sin perder capacidad de adherencia. - Compuesto por: o Capa externa con gran capacidad de evaporación, transpirable e impermeable. Barrera frente a virus y bacterias. Monitorización de exudado por cm2. o Capa de fibras superabsorbente con gran capacidad de retención. o Capa de expansión del exudado para maximizar el rendimiento de las capas. o Capa de espuma absorbente, con absorción vertical. - Cada apósito debe tener un papel protector de polietileno que facilite su colocación. - Libre de látex En cuanto al lote MC14, en la página 11 del PPT, el producto "Apósito postquirúrgico absorbente de poliuretano recubierto de silicona autoadherente", se describe en los términos siguientes: - "Apósito estéril de alta flexibilidad, impermeable, de espuma de poliuretano recubierto de silicona autoadherente en la zona central que le otorgue una elevada capacidad de absorción y retención de exudado, que no permita su adhesión en la zona lesionada y facilite su cicatrización. - Indicado para tratamiento de heridas posquirúrgicas que presenten exudado, cortes, abrasiones, etc. - Debe minimizar el dolor en los cambios de apósito. - Debe sellar los bordes de la herida para evitar maceración de la piel perilesional, así como flictenas, preferiblemente transparente para facilitar la inspección. - Se debe poder retirar y recolocar sin perder capacidad de adherencia. - Compuesto por: o Film de poliuretano recubierto de silicona con capacidad de sellar los bordes de la herida transparente con bordes de fijación anchos, impermeable a líquidos y microorganismos -25nm o Multicapa de fibras muy absorbentes con gran capacidad de absorción o Papel protector de polietileno - Libre de látex" Y el producto "Apósito de silicona autoadherente para tratamiento de cicatrices", correspondiente al lote MC16, se define en la página 12 en la forma siguiente: - "Apósito no estéril de láminas de silicona autoadherente. - Indicado para tratamiento y prevención de cicatrices hipertróficas y queloides. - Debe tener capacidad de retirarse y colocarse sin perder las propiedades adherentes. - Debe ser fino, flexible y discreto, con factor de protección solar mínimo de 5". El apartado 3.1 del PPT, como especificación común para todos los lotes, estipula que: "Indicamos que las magnitudes (medidas, pesos y volúmenes) de los productos ofertados y especificados en este pliego, son aproximadas, siempre y cuando no alteren la funcionalidad del producto y la valoración de las muestras lo confirme".


Se constata con ello que el PPT es claro en sus términos al exigir las características técnicas que deben reunir los productos cuya contratación se pretende. Junto a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la cláusula 13.4 del PCAP impide la valoración de aquellas ofertas que no cumplan las prescripciones técnicas requeridas por los pliegos. Del examen de las ofertas técnicas presentadas por las licitadoras adjudicatarias, se observa que, en prueba de dicho cumplimiento, consta la aportación de declaraciones responsables sobre el cumplimiento de las prescripciones técnicas mínimas establecidas en el PPT y las fichas técnicas de los productos objeto de suministro. El órgano de contratación, en el informe emitido en cumplimiento de lo establecido en el artículo 56.2 de la LCSP, rechaza las alegaciones de la recurrente y sostiene el cumplimiento de las prescripciones técnicas mínimas contenidas en los pliegos. Tras consignar lo estipulado en el apartado 3.1 del PPT sobre las medidas, pesos y volúmenes de los productos ofertados, afirma cuanto sigue: I) Sobre los incumplimientos relativos al lote MC12, se indica que: "En las fichas técnicas aportadas en la oferta técnica del lote MC12 de los productos presentados por Coloplast, se recoge: Monitorización del exudado El apósito debería cambiarse cuando haya 1 cm entre el exudado y el borde de la almohadilla de espuma. Los puntitos del apósito permiten monitorizar el exudado controlando y facilitando esta medida. Tal como puede apreciarse en la fotografía aportada por Mölnlycke (que reproducimos en parte a continuación), los puntitos están separados entre sí 2mm, por lo que una superficie de 6 puntitos por 6 puntitos, representa 1cm2. Además, para el control del exudado, si hay una afectación de, por ejemplo, 8 puntitos por 10 puntitos, podemos establecer que la zona afectada es de 1,40cm x 1,80cm (2,52cm2). (_) Si en la ficha técnica se indica que los puntitos de apósito permiten monitorizar el exudado, la Mesa de Valoración no pone en tela de juicio una ficha técnica presentada por una empresa licitadora, cumpliendo el producto, por tanto, los requisitos exigidos en el PPT, no albergando dudas de que el contrato va a poder ejecutarse de manera correcta. (_) Teniendo en cuenta la definición de la capa de expansión que encontramos en la ficha técnica aportada por Mölnlycke (como puede verse a continuación), la tecnología 3D Fit de Coloplast cumple con las mismas funciones por lo que el producto ofertado por Coloplast cumple claramente con los requisitos recogidos en el PPT. (_) A pesar de no tener una forma oval perfecta (hemos superpuesto un óvalo), por sus medidas (14 cm x 19,5 cm: se pedía 13 cm x 16 cm), cumple con la función que se le puede dar a un apósito totalmente ovalado. (_) Por tanto, en este caso, en ningún momento se altera la funcionalidad del producto". II) Por lo que respecta al lote MC14, continúa señalando que: "Según las fichas técnicas aportadas en la oferta técnica de Coloplast: 2. Indicaciones Biatain ? Silicone está indicado para lesiones con exudado de cualquier etiología, tales como: - Úlceras por presión - Úlceras vasculares - Zonas donantes - Dermo-abrasiones - Heridas potquirúrgicas (_) Al ser aproximadas, y estar el producto indicado para heridas postquirúrgicas, tal y como se solicitaba en el lote que nos ocupa (MC14) la mesa de contratación no consideró en ningún momento la posibilidad de excluir la empresa por este motivo". En cuanto a las características técnicas consistentes en "alta flexibilidad" y "bordes transparentes", se señala que: "Según las fichas técnicas aportadas en la oferta técnica de Coloplast: "La Tecnología 3DFit de los apósitos Biatain Silicone proporciona al apósito la cualidad de adaptarse y amoldarse a la herida en su totalidad, esto implica que al apósito adquiere la topografía del lecho de la herida y a su forma, lo que le otorga una completa conformabilidad a la misma. (_) La alta flexibilidad, en el caso de los apósitos presentados por Braun, viene dada por la tecnología 3D Fit, puesto que se ha de adherir a la topografía del lecho y a su forma y, en caso de no ser flexible, no se adaptaría ni se amoldaría tanto, tal como quedó comprobado con las muestras. Por tanto, también en este aspecto cumple el producto con lo requerido en el PPT, por lo que no cabría exclusión del mismo. (_) La finalidad de la transparencia del borde del apósito es controlar el estado de la piel de la zona perilesional. En el caso de los apósitos presentados por Braun, el borde no es totalmente transparente, pero es traslúcido, pudiéndose observar perfectamente el estado de la piel subyacente, tal como se puede apreciar en la siguiente fotografía, no considerándose pues motivo de exclusión. Puede observarse, no solamente el tatuaje en la parte de la izquierda de la imagen, sino también las pecas de la derecha de la imagen". III) Por último, sobre el producto correspondiente al lote MC16, en el aludido informe, el órgano de contratación afirma que: "Según consta en las instrucciones de uso del producto, Askina ? Scar Repair (ofertado por la licitadora finalmente adjudicataria) proporciona un grado de protección UV, lo que bloquea al menos el 30 % de la radiación UVA y el 60 % de la radiación UVB_" Es criterio consolidado de este Tribunal la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el PPT, siendo la consecuencia de este incumplimiento la exclusión de la oferta al no adecuarse a las especificaciones técnicas establecidas por el órgano de contratación, así como el de interpretación y aplicación de dichos PPT de conformidad con los principios que presiden la contratación pública, todo ello de conformidad con lo prescrito en los artículos 139 de la LCSP y 84 del RGLCAP. Cabe citar nuestra Resolución n 424/2022, de 7 de abril, en la que señalamos que: "(_) hemos de comenzar recordando la doctrina de este Tribunal que ampara la exclusión del licitador en caso de un incumplimiento expreso y claro de los pliegos. En este sentido, podemos hacer cita de la Resolución 105/2019, de 8 de febrero, que recoge la doctrina de este Tribunal sobre la materia: --De esta forma, este Tribunal ha señalado que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas, está expresamente recogida en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Este precepto establece que: "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición. Por tanto, es innegable que la falta de cumplimiento de alguna de las condiciones técnicas establecidas en los documentos rectores de la licitación debe aparejar la exclusión del licitador, porque ello supondría la imposibilidad de ejecutar el contrato en los términos y con las condiciones previamente fijadas por la Administración y aceptados por el licitador al presentar su oferta" (Resolución n 551/2014 de 18 de julio). En suma, es criterio consolidado de este Tribunal el que establece la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el pliego de prescripciones técnicas, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación. Pero también señalamos que "debe tenerse en cuenta que las exigencias de dichos pliegos de prescripciones técnicas deben ser interpretadas y aplicadas de manera que no supongan obstáculos indebidos a los principios generales que guían la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos y eficiente utilización de los fondos públicos en conexión con el principio de estabilidad presupuestaria), recogidos en el art 1 del TRLCSP. En este mismo sentido, se pronuncia el art 139 TRLCSP cuando exige que: "Artículo 139. Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de transparencia". En consonancia con ello, debe interpretarse el art. 84 del reglamento actualmente aplicable, que realiza una regulación muy precisa de los casos en los cuales los defectos en la proposición por defectos formales o por no ajustarse a las exigencias mínimas de los pliegos pueden dar lugar a la adopción de la decisión administrativa de excluir una proposición de la licitación" (Resolución n 613/2014, de 8 de septiembre), por lo que "no cualquier incumplimiento ha de suponer automáticamente la exclusión, sino que debe subsumirse en alguna de las causas recogidas en la normativa, interpretarse con arreglo a los principios de igualdad y concurrencia, y siempre ha de suponer la imposibilidad de la adecuada ejecución del objeto del contrato" (Resolución n 815/2014, de 31 de octubre). A ello añadiremos que el incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro--. En relación con el carácter terminante del incumplimiento, manifestamos en nuestra Resolución 815/2014, de 31 de octubre, que --Así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de las prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de la oferta al cumplimiento del objeto del contrato. Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión. De otro lado el incumplimiento ha de ser claro, es decir, referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado--. Más recientemente, hemos precisado los anteriores planteamientos en nuestra Resolución n 1564/2021, de 11 de noviembre: --Así se debe valorar si de la documentación aportada por la recurrente, de conformidad con el PCAP, cabe deducir un incumplimiento claro, palmario y evidente más allá de toda duda técnica o jurídica, de las prescripciones técnicas exigidas en el PPT que permita deducir sin género de dudas que la descripción técnica del producto ofrecido no se corresponde con lo exigido en el pliego--." En este supuesto, a diferencia del examinado por este Tribunal en la resolución del recurso n 626/2022 relativo al mismo expediente de contratación, se aprecia que los incumplimientos del PPT denunciados por la recurrente adolecen de falta de consistencia, distan de ser claros, terminantes y expresos en los términos exigidos por la doctrina de este Tribunal, careciendo de la entidad y justificación suficientes para desvirtuar las ofertas técnicas formuladas por las empresas adjudicatarias y determinar en esta fase del procedimiento su exclusión, tal y como además soporta la prueba documental obrante en el expediente administrativo y rebate oportunamente el órgano de contratación en su informe al recurso, teniendo en cuenta además, en atención a las magnitudes de los apósitos lo previsto el apartado 3.1 del PPT, las cuales son aproximadas, siempre y cuando no alteren la funcionalidad del producto y la valoración de las muestras lo confirme. Por ello en este caso consideramos que no se ha producido un incumplimiento de las prescripciones mínimas establecidas en los pliegos rectores de la licitación por los bienes ofertados por las empresas adjudicatarias, o cuanto menos aquel no se ha acreditado adecuadamente, debiendo respetarse la discrecionalidad técnica que a los órganos de contratación corresponde y la presunción de acierto de las valoraciones que realicen con arreglo a esos criterios, que no pueden ser revisados aplicando apreciaciones de índole jurídica.


En esta misma línea argumentativa, cabe traer a colación lo que añadimos en la antedicha Resolución n 424/2022, en la que también sostuvimos que: "(_) Del mismo modo, ante una discusión eminentemente técnica, como es la relativa al cumplimiento de las condiciones exigidas por los pliegos, hemos señalado que la Administración goza de discrecionalidad técnica, de forma que el criterio asumido por ésta, siguiendo informes técnicos, solo puede ser revisado en caso de ser manifiestamente erróneos o infundados, incurriendo en arbitrariedad. (_) En este sentido, este Tribunal, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha analizado en diversas resoluciones la discrecionalidad técnica de la Administración, señalando que "cuando la Administración encarga a un órgano "ad hoc", formado por técnicos competentes, la valoración, estrictamente técnica, de una propuesta o de un proyecto no cabe entrar a discutir la validez, estrictamente técnica, del dictamen técnico que emitan tales expertos, sino, tan sólo, los aspectos jurídicos por los que se rige la emisión de tal dictamen, pudiendo corregirse también los meros errores materiales que puedan apreciarse en base al recto criterio de un hombre común. Otra cosa significaría atribuir al órgano encargado de enjuiciar el recurso o la reclamación de que se trate unas capacidades y conocimientos técnicos de los que, obviamente, carece y que, por lo mismo, le incapacitan para discutir, con un mínimo de autoridad, los criterios y apreciaciones, estrictamente técnicas, tenidos en cuenta por los expertos, a la hora de emitir el dictamen que se discute" (Resolución 618/2014). En cuanto a la motivación de los informes técnicos, también hemos señalado que no precisa ser un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que sea racional y suficiente, así como de suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses, pudiendo ser por ello sucintos siempre que sean suficientes (STC 37/1982, de 16 junio, SSTS de 9 junio 1986, 31 de octubre de 1995, 20 de enero 1998, 11 y 13 de febrero, 9 de marzo 1998, 25 de mayo 1998, 15 de junio de 1998, 19 de febrero 1999, 5 de mayo de 1999 y 13 enero 2000)--." Este criterio es también el que hemos mantenido, entre otras, en nuestras Resoluciones n 187/2022, de 10 de febrero y n 408/2022, de 31 de marzo. En consecuencia, no habiendo quedado mínimamente acreditado el incumplimiento del PPT, debe confirmarse el acto de adjudicación del contrato en lo relativo a los lotes MC12, MC14 y MC16, por resultar el mismo ajustado a Derecho.