Resolución 59/2017 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra

Constituye el objeto de la litis el acuerdo adoptado la Mesa de contratación con fecha 10 de mayo de 2017 que, con fundamento en el informe de valoración sobre las distintas proposiciones presentadas, acuerda excluir de la licitación la oferta presentada por Clece S.A. y Zaintzen S.A., por constatar que no cumple las prescripciones técnicas requeridas en el PPTP, y ello en los siguientes términos: "No oferta el total de horas óptimas. La distribución es proporcional y no puede considerarse suficiente para la realización de la limpieza de los pabellones. Tiene una bajada media del 14% y aplicada a pabellones alguno supera el 20%. Se considera que una bajada superior al 8% de las horas óptimas de limpieza para este Centro, impide la realización correcta de los trabajos, pone en peligro la correcta higienización del centro, y sobrecarga de trabajo al personal que realiza la limpieza de forma directa."

La reclamante considera injustificada la exclusión de su oferta por incumplimiento de las prescripciones técnicas requeridas en el PPTP, alega que de acuerdo con el pliego no existe un número mínimo de horas que sea obligatorio ofertar y por debajo de las cuales puedan ser excluidos, señalando además que la proposición de su empresa no está incursa en baja anormal o desproporcionada y de estarlo, no se les ha dado cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para este caso.

La entidad contratante, por su parte, en el escrito de alegaciones presentado en el seno del procedimiento de reclamación, incide en que "en el pliego de Prescripciones Técnicas Particulares del citado expediente, en el punto 1 se indica que los diversos pabellones del CHN tienen una superficie de 40.890 metros cuadrados más 7.000 metros de galerías y que las horas anuales óptimas para la limpieza de los Centros son 119.709 horas, CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A aporta 102.939 horas de trabajo para la limpieza de los Centros un 14% menos que las horas óptimas.(_) Las horas óptimas están calculadas por mediciones realizadas por Servicios Generales bajo la supervisión de Medicina Preventiva. Aplicando los protocolos de limpieza indicados en los pliegos de prescripciones, las periodicidades y el tipo de limpieza a realizar. Los métodos válidos para estas limpiezas y aceptados por Medicina Preventiva son el doble del cubo y el sistema de mopas, con estos métodos las horas ofertadas no se consideran suficientes para realizar una limpieza correcta. Se considera que una bajada superior al 8% de las horas óptimas de limpieza para este Centro impide la realización correcta de los trabajos. Pone en peligro la correcta higienización del Centro. Sobrecarga de trabajo al personal que realiza la limpieza de forma directa. Por tanto se considera que las ofertas de CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A, (..) no cumplen con un mínimo de garantías para la correcta realización de los trabajos de limpieza para estos Pabellones". En este sentido, las particularidades relativas al servicio de limpieza, contempladas en el pliego de prescripciones técnicas particulares aprobado, apartado 1 "Extensión del contrato" establece que "Las presentes prescripciones técnicas afectan al Complejo Hospitalario de Navarra A (Hospital de Navarra) que incluye los siguientes edificios: Pabellón C, Urgencias nuevas, Pabellón D, Pabellón E, Pabellón J, Pabellón G, Centro de Investigación y galerías. Los pabellones objeto de contrato tienen una superficie útil aproximada de 40.980 metro cuadrados, más 7.000 metros de galerías. Las horas óptimas anuales de limpieza para el centro son: 119.709 horas". En conjunto, las 102.938,94 horas ofertadas por CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A representan un 86% de la dedicación óptima establecida por la Administración, con grandes variaciones en función de pabellones. Además conforme al apartado L.2 de las características generales, se establece como porcentaje de baja para presumir ofertas anormalmente bajas cuando sean inferiores al 8%. En este caso, la baja de horas ofertadas es de un 14%."

Finalmente Acciona Facility Services, en su escrito de alegaciones, considera que corresponde a la mesa de contratación determinar si la oferta técnica permite cumplir los requerimientos mínimos necesarios para llevar a cabo la prestación objeto del contrato, como se ha hecho en este caso y que esta decisión sólo es revisable según los cánones de la discrecionalidad técnica administrativa, considerando que no se ha excluido la oferta de la reclamante por no ofrecer el número de horas óptimo sino porque el número de horas que ofrece es tan bajo que no se considera suficiente como para satisfacer los requisitos establecidos en el PPT.

Expuestos los diversos posicionamientos objeto de la litis, procede recordar que es preceptivo que las proposiciones se ajusten en su descripción técnica al contenido del pliego de prescripciones técnicas o documentos contractuales de naturaleza similar en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato (Acuerdo 33/2017, de 30 de junio, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra).

Es doctrina de este Tribunal y de los demás tribunales administrativos que resuelven este tipo de recursos (por todas, Resoluciones 56/2011, de 11 de septiembre, y 35/2012, de 28 de marzo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), atendiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2009), que los pliegos que rigen la licitación y ejecución de los contratos constituyen la ley de los mismos y tienen fuerza vinculante tanto para los licitadores que concurren a la licitación, aceptando su contenido, como para las entidades promotoras del procedimiento. Ello significa que de no haber sido los pliegos impugnados en tiempo y forma y anulada alguna de sus cláusulas, deben ser aplicadas todas ellas en su integridad, sin perjuicio de la facultad que cabe a este Tribunal de dejar sin efecto las que sean nulas de pleno derecho (último inciso del artículo 213.2 LFCP). Una vez aprobado y publicado el Pliego, la Administración no puede, ni unilateralmente ni de acuerdo con los licitadores, variar su contenido, dado que ello atentaría contra los principios de igualdad, no discriminación y transparencia que deben presidir cualquier procedimiento de adjudicación.

Sentado lo anterior, cabe recordar que las prescripciones técnicas previstas en los pliegos de prescripciones técnicas particulares, que son aceptadas incondicionalmente como parte del contrato por los licitadores cuando formulan sus ofertas, constituyen instrucciones de carácter técnico con arreglo a las cuales debe ejecutarse la prestación del contrato. Por tanto, son requisitos que las ofertas de los licitadores han de cumplir de modo obligado para poder continuar en la licitación.

En este sentido, el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi ha señalado en su Resolución 97/2013, de 21 de octubre de 2013, que "De forma preliminar, se ha de indicar que las prescripciones técnicas cumplen dos funciones. Por un lado, realizan una descripción del objeto del contrato para que las empresas puedan decidir si están interesadas en el mismo y, de otro, exponen los requisitos mensurables que servirán para a evaluar las ofertas y constituyen los criterios mínimos de cumplimiento. Si no se exponen de manera clara y correcta, acarrearán de forma inevitable la presentación de ofertas que no sean adecuadas. Tendrán que rechazarse las ofertas que no cumplan las especificaciones técnicas".

Por su parte, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución n 985/2015, de 23 de octubre de 2015, ha señalado que "Sexto. En cuanto a las cuestiones planteadas hemos señalado que el artículo 145.1 del TRLCSP establece que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, mención al pliego de condiciones particulares que se extiende al pliego de prescripciones técnicas (Resoluciones 4/2011, de 19 de enero, 535/2013, 22 de noviembre)".

También señaló el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en la Resolución 250/2013, de 4 de julio, que "una cosa es que las condiciones que afectan exclusivamente a la ejecución del contrato (...) sólo puedan exigirse al adjudicatario del mismo y en el momento preciso de su ejecución (Resolución 211/2012), y otra bien distinta es que sean admisibles las ofertas en las que la propia descripción técnica no se ajuste a las características requeridas en el pliego de prescripciones. En este último caso, sí que cabe la exclusión del licitador (como acuerdan por tal motivo las resoluciones 246/2012, 91/2012, 90/2012, 219/2011), pero no en el primero, porque no es razonable adivinar ni presumir que el adjudicatario, que ha asumido la obligación de ejecutar la prestación con arreglo a la legislación vigente vaya a incumplir dicho compromiso (Cfr.: Resoluciones 325/2011 y 19/2012)".

En consecuencia, es preceptivo que las proposiciones se ajusten en su descripción técnica al contenido del pliego de prescripciones técnicas o documentos contractuales de naturaleza similar en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato, sin que sea necesario que el pliego de cláusulas administrativas particulares prevea expresamente la exclusión de aquellas ofertas que no se ajusten al pliego de prescripciones técnicas (entre otras Resoluciones 548/2013, 29 noviembre, 208/2014, de 14 de marzo, 490/2014, de 27 de junio, 763/2014, de 15 de octubre).

Por tanto, las prescripciones técnicas previstas en los pliegos, son requisitos que las ofertas de los licitadores han de cumplir de modo obligado para poder continuar en la licitación, siendo función de la Mesa de contratación verificar su cumplimiento.

Pues bien, al objeto de resolver la reclamación formulada, procede examinar las previsiones contenidas en el PCAP, así como las condiciones técnicas exigidas por el pliego de prescripciones técnicas y si las mismas fueron o no cumplidas por la oferta presentada por la reclamante.

Comenzaremos recordando que el objeto del contrato es la contratación de los servicios de Limpieza de diversos pabellones pertenecientes al CHN-A del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea remitiendo a la cláusula 2 del Pliego de Prescripciones Técnicas (B.1 del Cuadro de Características). Así mismo, el PPT en su cláusula 1, referida al objeto, establece que es "objeto del contrato mantener en perfecto estado de limpieza y desinfección todas las dependencias de cada centro" detallando seguidamente lo que ello incluye. En cuanto a la ya citada cláusula 2 del PPT establece el Programa de Trabajo al que debe sujetarse la empresa adjudicataria.

En este sentido el pliego de cláusulas administrativas particulares que rige este contrato, en su cláusula 8 "FORMA Y CONTENIDO DE LAS PROPOSICIONES", en el apartado referido al Sobre N 2 "Proposición Técnica", establece expresamente que "En este sobre se adjuntará toda la documentación de índole técnica que aporte el adjudicatario a efectos de su valoración para la aceptación o exclusión de la oferta (excepto la proposición económica), debiendo realizarse un desarrollo explicativo de todas las prestaciones que sean precisas realizar para la adecuada ejecución del contrato, recogiendo aquellos aspectos previstos en el apartado G.1. del Cuadro de Características. La empresa adjudicataria prestará el servicio de acuerdo con lo previsto en el Pliego de Prescripciones Técnicas y con el contenido de su Propuesta Técnica incluida en el Sobre n 2, que vinculará al licitador durante la ejecución del contrato".

En relación con la documentación a presentar en el sobre n 2-"Propuesta Técnica", el apartado G.1. del Cuadro de Características concreta la documentación en cuatro epígrafes: 1- Organigrama de la empresa licitadora en relación a este contrato en caso de adjudicación. 2- Descripción y número de puestos de trabajo. 3- Plan de limpieza. 4- Materiales y sistema de limpieza a utilizar. Indicando además que "Las ofertas que no presenten en este sobre la información solicitada en este apartado G.1 serán excluidas de la licitación. Así mismo serán excluidas de la licitación aquellas empresas cuando la documentación presentada en el citado apartado G.1 no se corresponda con el centro al que licita."

Dentro de esta documentación interesa destacar los siguientes requerimientos: "2- Descripción y número de puestos de trabajo, diferenciado días laborables, sábados, domingos y festivos, desglosados en turnos (mañana, tarde, noche) y categorías (limpiador/a, peón, ...) con indicación del número de horas de mano de obra directa a realizar del personal asignado al Centro." "3- Plan de limpieza basado en las Prescripciones Técnicas Particulares comunes, que acredite el cumplimiento del contrato y que será el referente para la organización del trabajo y que como mínimo incluirá: - Organización y distribución del personal con los horarios y coberturas propuestos en cada zona. Incorporará fichas de trabajo individualizadas, detallando horarios y tareas a desempeñar en cada puesto funcional de lunes a viernes, sábados y domingos y/o festivos del personal descrito en el Anexo anterior (Propuesta técnica 1). Para este apartado será obligatorio presentar debidamente cumplimentados todos los datos exigidos en el modelo "Anexo Propuesta Técnica 1.bis"."_..

Es en estos concretos epígrafes en los que el informe de valoración de las ofertas técnicas detalla el incumplimiento de las prescripciones técnicas del pliego en la oferta de la reclamante, informe que posteriormente es aprobado por la Mesa de Contratación y en el que se fundamenta el acuerdo de exclusión.

En el citado informe se constata que la oferta de la reclamante no cumple las prescripciones técnicas requeridas en el PPTP en concreto en los epígrafes 2 y 3. En relación con el 2- Descripción y número de puestos de trabajo, se considera que las 102.939 horas de trabajo para la limpieza de Centros son un 14% menos que las horas óptimas. Respecto al epígrafe 3- Plan de limpieza basado en las Prescripciones Técnicas Particulares comunes, en lo referido a la Organización y distribución del personal, indican que: no oferta el total de horas óptimas, la distribución es proporcional y NO puede considerarse suficiente para la realización de la limpieza de los pabellones. Tiene una bajada media del 14% y aplicada a pabellones alguno supera el 20%. En resumen se considera que no cumplen con el mínimo exigido para la realización de los trabajos de limpieza siendo la causa el déficit de horas ofertadas.

Efectivamente, examinado el expediente se constata que la exclusión de la reclamante viene motivada porque su oferta ofrece un número de horas que la Mesa de Contratación, con fundamento en el informe de valoración, considera insuficiente para la realización del objeto del contrato y por tanto para la prestación correcta de los trabajos de limpieza, poniendo en peligro la correcta higienización del Centro y sobrecarga de trabajo al personal que realiza la limpieza de forma directa. A mayor abundamiento, las alegaciones formuladas por el órgano de adjudicación y el informe sobre la reclamación emitido por el Jefe de Servicio de Administración y Servicios Generales inciden en que: "en el pliego de Prescripciones Técnicas Particulares del citado expediente, en el punto 1 se indica que los diversos pabellones del CHN tienen una superficie de 40.890 metros cuadrados más 7.000 metros de galerías y que las horas anuales óptimas para la limpieza de los Centros son 119.709 horas, CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A aporta 102.939 horas de trabajo para la limpieza de los Centros un 14% menos que las horas óptimas.(_) Las horas óptimas están calculadas por mediciones realizadas por Servicios Generales bajo la supervisión de Medicina Preventiva. Aplicando los protocolos de limpieza indicados en los pliegos de prescripciones, las periodicidades y el tipo de limpieza a realizar. Los métodos válidos para estas limpiezas y aceptados por Medicina Preventiva son el doble del cubo y el sistema de mopas, con estos métodos las horas ofertadas no se consideran suficientes para realizar una limpieza correcta. Se considera que una bajada superior al 8% de las horas óptimas de limpieza para este Centro impide la realización correcta de los trabajos. Pone en peligro la correcta higienización del Centro. Sobrecarga de trabajo al personal que realiza la limpieza de forma directa. Por tanto se considera que las ofertas de CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A, (..) no cumplen con un mínimo de garantías para la correcta realización de los trabajos de limpieza para estos Pabellones". En este sentido, las particularidades relativas al servicio de limpieza, contempladas en el pliego de prescripciones técnicas particulares aprobado, apartado 1 "Extensión del contrato" establece que "Las presentes prescripciones técnicas afectan al Complejo Hospitalario de Navarra A (Hospital de Navarra) que incluye los siguientes edificios: Pabellón C, Urgencias nuevas, Pabellón D, Pabellón E, Pabellón J, Pabellón G, Centro de Investigación y galerías. Los pabellones objeto de contrato tienen una superficie útil aproximada de 40.980 metro cuadrados, más 7.000 metros de galerías. Las horas óptimas anuales de limpieza para el centro son: 119.709 horas". En conjunto, las 102.938,94 horas ofertadas por CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A representan un 86% de la dedicación óptima establecida por la Administración, con grandes variaciones en función de pabellones". Informe técnico de valoración asumido por la mesa de contratación que, en atención a tal carácter, está amparado por la denominada "discrecionalidad técnica", que supone que únicamente es revisable por parte de este Tribunal en la medida en que adolezca de falta de motivación, incurra en arbitrariedad, irracionalidad, discriminación, ni error material; circunstancias que, como a continuación se razona, no se aprecian en el caso concreto que nos ocupa.

Frente a ello, la reclamante considera que no se ha producido tal incumplimiento de las prescripciones técnicas requeridas en el PPTP y basa sus alegaciones en que de acuerdo con el pliego no existe un número mínimo de horas que sea obligatorio ofertar y por debajo de las cuales puedan ser excluidos, señalando además que la proposición de su empresa no está incursa en baja anormal o desproporcionada y de estarlo, no se les ha dado cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para este caso.

En cuanto a la primera de sus alegaciones, efectivamente, examinado el pliego, se puede comprobar que no se establece un número concreto de horas obligatorias para la ejecución del contrato. Sí se prevén sin embargo unas horas óptimas en el pliego de prescripciones técnicas particulares, en concreto en su apartado 1 Extensión del contrato: "Las presentes prescripciones técnicas afectan al Complejo Hospitalario de Navarra A (Hospital de Navarra) que incluye los siguientes edificios: Pabellón C, Urgencias nuevas, Pabellón D, Pabellón E, Pabellón J, Pabellón G, Centro de Investigación y galerías. Los pabellones objeto de contrato tienen una superficie útil aproximada de 40.980 metro cuadrados, más 7.000 metros de galerías. Las horas óptimas anuales de limpieza para el centro son: 119.709 horas".

Sin embargo, como se argumenta por Acciona Facility Services, no se le excluye por estar debajo de las horas óptimas, sino porque como hemos visto anteriormente, su oferta incumple las prescripciones técnicas requeridas en el pliego al ofrecer un número de horas que la Mesa de Contratación, con fundamento en el informe de valoración, considera insuficiente para la realización del objeto del contrato y por tanto para la prestación correcta de los trabajos de limpieza, poniendo en peligro la correcta higienización del Centro y sobrecarga de trabajo al personal que realiza la limpieza de forma directa.

Ciertamente, en el acuerdo de exclusión, se le indica a la reclamante que no oferta el total de horas óptimas, lo que ha generado cierta confusión, identificando las horas óptimas con horas mínimas u obligatorias y en consecuencia su exclusión. Sin embargo debemos indicar que las horas óptimas no se equiparan en el pliego a horas mínimas, en prueba de ello, consta en el expediente otras dos licitadoras, que como se recoge en el informe de validación de las ofertas técnicas, que aunque no oferta el total de horas óptimas la distribución es correcta y puede considerarse suficiente para la realización de la limpieza de los pabellones. Si han servido para fundamentar el incumplimiento del pliego, tal como se nos indica en los diversos informes y en las alegaciones formuladas por el órgano de adjudicación a la reclamación: las horas óptimas están calculadas por mediciones realizadas por Servicios Generales bajo la supervisión de Medicina Preventiva. Aplicando los protocolos de limpieza indicados en los pliegos de prescripciones, las periodicidades y el tipo de limpieza a realizar. Añadiendo, respecto a la oferta de las reclamantes, que Los métodos válidos para estas limpiezas y aceptados por Medicina Preventiva son el doble del cubo y el sistema de mopas, con estos métodos las horas ofertadas no se consideran suficientes para realizar una limpieza correcta. Por tanto se considera que las ofertas de CLECE S.A- ZAINTZEN, S.A, (..) no cumplen con un mínimo de garantías para la correcta realización de los trabajos de limpieza para estos Pabellones".

En consecuencia, la decisión de la mesa de contratación en cuya virtud se excluye a la reclamante por incumplimiento de las prescripciones técnicas de la oferta, está suficientemente justificada, no incurriendo en arbitrariedad, irracionalidad, discriminación, ni error material, por lo que - no pudiendo este Tribunal suplir la discrecionalidad técnica de la que goza la mesa en relación con la valoración de tal cumplimiento en relación con las ofertas presentadas - procede la desestimación del motivo de impugnación en tal sentido alegado por la reclamante.

Alega la reclamante que su proposición no está incursa en baja anormal o desproporcionada; y de estarlo, no se les ha dado cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para este caso.

Por su parte, el órgano de contratación, en sus alegaciones, indica que conforme al apartado L.2 de las características generales, se establece como porcentaje de baja para presumir ofertas anormalmente bajas cuando sean inferiores al 8%, siendo en este caso la baja de horas ofertada del 14%. Tal apreciación la consideramos errónea porque parece equiparar el 8% de baja en el precio, con la disminución de un 14% en las horas ofertadas para la prestación del servicio. Al respecto debemos indicar que del pliego resulta manifiesto que una oferta se presumirá anormalmente baja cuando la oferta del licitador sea inferior al 8% respecto del importe máximo de licitación del contrato fijado en los 2.431088,99 € del apartado C.1 y por tanto este porcentaje debe aplicarse sobre la proposición económica contenida en el sobre n 3 y no sobre el número de horas ofertadas. En la presente licitación únicamente se han abierto los sobres n 2 por lo que en ningún caso procede actuar conforme al procedimiento establecido en el artículo 91 de la LFCP.

Debemos distinguir claramente el 8% previsto para presumir que una oferta es anormalmente baja respecto del importe máximo de licitación del contrato y que no procede en este momento del procedimiento de licitación en el que aún no se han abierto los sobre económicos, del referido en el acuerdo de exclusión que se refiere a las horas y considera que una bajada superior al 8% de las horas óptimas de limpieza para este Centro impide la realización correcta de los trabajos.

Por tanto no asiste la razón a la reclamante, puesto que el órgano adjudicador no las excluye por presumir que la oferta es económicamente anormalmente baja por ofertar una bajada de las horas de prestación sino que las excluye porque considera que una bajada superior al 8% de las horas óptimas de limpieza para este Centro, impide la realización correcta de los trabajos, pone en peligro la correcta higienización del centro, y sobrecarga de trabajo al personal que realiza la limpieza de forma directa, por las razones que hemos analizado con anterioridad.

En consecuencia, este Tribunal entiende que resulta ajustada a derecho la decisión adoptada por la mesa de contratación de excluir la oferta de la reclamante porque existe incumplimiento del Pliego.