Resolución 541/2024 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Ninguno de los motivos de impugnación esgrimidos puede prosperar y ello por las razones que a continuación se indican.

En cuanto al primer motivo relativo a la posible invalidez de los certificados ISO 9001 e ISO 14001 presentados por la mercantil STRANDFFORD TEXTIL, S.L., en cumplimiento de lo prescrito por el PPT - en los términos que han sido transcritos en el antecedente tercero de esta resolución -, este Tribunal, a la vista de la literalidad de la cláusula del pliego que exige esta documentación consistente en certificados de calidad como obligatoria, cuyo alcance comprenda las actividades de fabricación de los productos objeto del suministro, comparte lo que se afirma al respecto por el órgano de contratación en el informe emitido en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 56.2 de la LCSP.

La comisión técnica ha constatado el cumplimiento de esos requisitos previos que se cuestionan, entendiendo que la empresa adjudicataria sí ha acreditado estar en posesión de las certificaciones administrativas ISO 9001 e ISO 14001, las cuales han sido efectuadas por una entidad acreditadora inscrita en la International Accreditation Forum, IAF, organismo supranacional en el que también se encuentra ENAC, la Entidad Nacional de Acreditación en España.

Así se señala cuanto sigue:

"Referente a la acreditación de las ISO 9001 y 14001 presentada por la empresa STRANDFFORD TEXTIL, S.L. está certificada por la empresa ISCERTIA la cual está acreditada a través de la acreditación KAB Korea Accreditation Board según puede verse en su página web (https://iscertia.es/overview/) la cual está reconocida por un organismo internacional como es la IAF (International Accreditation Forum) y por tanto es considerada valida por esta comisión. Respecto a que los certificados sean genéricos de EPIs, esta comisión considera incluidas dentro de los mismos, porque así lo son, las mascarillas objeto de este contrato".

En consecuencia, en atención a los certificados de calidad aportados por la licitadora STRANFFORD TEXTIL, S.L. que constan en el expediente, en los que se certifica que el sistema de gestión se aplica a las actividades de fabricación de tejido y equipamiento textil para el sector hostelero y sanitario en el ámbito público y privado, así como a la fabricación de equipos de protección individual asociado a riesgo biológico, considerando asimismo la amplitud de la estipulación de los pliegos que permite la certificación por organismo equivalente - lo cual además evita que pudiera tratarse de una exigencia abusiva y desproporcionada por la que se restrinja artificialmente el mercado-, se aprecia que este motivo debe ser desestimado pues esta licitadora sí cumplió correctamente su obligación de presentación en tiempo y forma de dicha documentación, debiendo además tenerse en cuenta lo establecido en los artículos 93 y 94 de la LCSP.


Por lo que respecta a la defectuosa valoración del criterio sujeto a juicio de valor consistente en la "Colocación, retirada y comodidad en uso continuado", tal y como se recoge sobre esta cuestión en la Resolución n 306/2024, de 29 de febrero, por la que se resuelve el recurso n 40/2024 dirigido frente al mismo acto de adjudicación:

"(_) debe acudirse al PCAP rector que en la Cláusula 8.1.1 establece dos criterios de adjudicación subjetivos, uno, "Colocación, retirada y comodidad en uso continuado" con una valoración máxima de 30 puntos, y otro, "Ajuste y hermeticidad" con una valoración máxima de 19 puntos, previendo como método de valoración de ambos la realización de pruebas en al menos cuatro centros sanitarios dependientes del Servicio Murciano de Salud, en un mínimo de 10 personas por centro (50% con gafas, 50% con pelo largo) que serán previamente instruidos en el uso correcto de la mascarilla en un tiempo de uso no inferior a las dos horas y a través de una escala con valoración del 1 al 5 se dará puntuación a las muestras probadas. Para el primero de los criterios, se indica que se valorarán "la rapidez y facilidad de colocación (incluyendo su apertura del envasado) y retirada, compatibilidad con otros EPIS, así como el confort de la mascarilla durante su uso (ajuste de gomas, respirabilidad, visibilidad...)" y para el segundo de los criterios, se valorarán "el ajuste de la mascarilla, hermeticidad: fugas, empañamiento de gafas".

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En este caso, tras la realización de las pruebas o cuestionarios a modo de encuesta según la escala de Likert sobre las muestras ofertadas por los licitadores a profesionales de los centros hospitalarios del órgano de contratación -de cuya justificación documental queda constancia en los Documentos 8.2 y 8.3 del expediente-, se emite el informe técnico del órgano de contratación, que la Mesa de Contratación hace suyo, en el que se valoran los elementos previstos en los pliegos para cada uno de los criterios y en atención a las puntuaciones obtenidas en las pruebas realizadas, (_)

Por tanto, con independencia de que se pueda o no compartir la valoración de la oferta técnica en el informe en cuestión, luego recogida en la resolución de adjudicación para las licitadoras a la postre adjudicatarias de los contratos de cada uno de los lotes, desde el punto de vista de la motivación que ahora se examina, entiende este Tribunal que se ha de considerar suficiente la facilitada a los licitadores que conocen si sus ofertas, en cada uno de los criterios expuestos, se han considerado justificadas, o idóneas y en qué medida.
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Octavo. Llegados a este punto, y descartada la deficiente motivación, procede abordar el estudio de los errores, la ausencia de justificaciones de carácter documental y las arbitrariedades esgrimidas por la recurrente, como motivo de impugnación, en la valoración de los criterios sometidos a juicio de valor.

Debemos recordar nuestra doctrina con arreglo a la que la valoración de tales criterios subjetivos es, por naturaleza, una cuestión sometida al principio de discrecionalidad técnica que se reconoce al órgano de contratación, contenida aquella, por ejemplo, en las Resoluciones n 1037/2017, de 10 de noviembre, n 155/2019, de 22 de febrero, y n 202/2020, de 13 de febrero.

Como se afirma en nuestra Resolución n 1333/2023, de 20 de octubre:

"--Entrando en el fondo de la cuestión, para su correcta resolución, debemos comenzar recordando la consolidada doctrina de este Tribunal según la cual las valoraciones técnicas realizadas por los órganos de contratación están amparadas en el principio de discrecionalidad técnica de la Administración, de tal modo que el Tribunal sólo puede corregirlas, anulándolas, cuando se pruebe la existencia de errores evidentes, o arbitrariedad.

Dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009 (RJ 2010324), que: "la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. De modo que dicha presunción ""iuris tantum"" solo puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado, bien por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega" Al efecto, cabe citar, entre muchas otras, la Resolución 268/2020, de 27 de febrero de 2020 que, por remisión a la Resolución 86/2014, de 15 de abril de 2014, declaró lo siguiente:

"El principio de discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración encargados de evaluar las ofertas de los licitadores ha sido acogido por este Tribunal en numerosas resoluciones, donde se ha hecho mención a la doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia. En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009 señala que la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación" y: "En aplicación de dicha doctrina de la discrecionalidad técnica, únicamente cabe revisar las valoraciones técnicas efectuadas por la Administración en caso de que se acredite que las mismas incurren en error manifiesto, arbitrariedad o defecto grave del procedimiento".

Por tanto, a la hora de decidir si es ajustada a Derecho la valoración de criterios basados en juicios de valor, este Tribunal administrativo ha de limitarse a dilucidar si la recurrente acredita que dicha valoración incurrió en manifiesto error, fue arbitraria o se adoptó prescindiendo del procedimiento legal para su adopción".--.

Noveno. Con base en la doctrina expuesta en el fundamento anterior, en el presente caso, el análisis de este Tribunal debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios arbitrarios o discriminatorios o que, finalmente, no se haya incurrido en error material al efectuarla. Fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración. Lo que sí puede -y debe- hacer este Tribunal es determinar, desde una perspectiva jurídica, si el informe técnico emitido está suficientemente motivado, y si las razones en él expuestas tienen debida apoyatura en los datos proporcionados por el licitador y en los pliegos por el que se rige el contrato.

En consecuencia, procede analizar si en la valoración de las ofertas técnicas se ha incurrido en manifiesto error o arbitrariedad o se ha prescindido del procedimiento para ello.

Hay que partir de lo establecido en la Cláusula 8.1.1 del PCAP y en el informe técnico de 22 de septiembre de 2023, en los términos que han sido reseñados en los antecedentes de hecho tercero y cuarto de esta resolución. Y a la vista de los mismos, este Tribunal considera que dicha valoración es ajustada al contenido, naturaleza y puntuación de los criterios de adjudicación cuestionados, no habiéndose tomado en consideración elementos de juicio que no puedan ser subsumidos bajo la formulación genérica de tales criterios.

En efecto, a la luz del informe técnico de 22 de septiembre de 2023, se aprecia que los aspectos objeto de consideración por los servicios técnicos para valorar el subcriterio en cuestión ("Colocación, retirada y comodidad en uso continuado") pueden considerarse como elementos integrantes del criterio general expresado en el pliego, así como se considera que en la distribución de puntuación realizada no se han introducido elementos que menoscaben los principios de transparencia o igualdad de trato entre los licitadores. En concreto, las mascarillas ofertadas para el lote 1 por la recurrente se consideran "más incomodas y difícil de colocar al presentar unas gomas de sujeción cortas". Estas consideraciones, como aquellas otras que se efectúan para los productos ofertados por las demás licitadoras objeto de valoración, se apoyan en la comparación entre el texto del pliego al recoger el específico como criterio de adjudicación ("Valorándose la rapidez y facilidad de colocación (incluyendo su apertura del envasado) y retirada, compatibilidad con otros EPIS, así como el confort de la mascarilla durante su uso (ajuste de gomas, respirabilidad, visibilidad...") y lo recogido al efecto en el informe técnico. Y lo anterior sin necesidad de llegar a acudir a la doctrina que hemos mantenido en cuanto a la posibilidad de introducir y ponderar elementos secundarios respecto de los criterios de adjudicación definidos en el pliego, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: - no modifique los criterios de adjudicación del contrato definidos en el pliego de condiciones; - no contenga elementos que, de haber sido conocidos en el momento de la preparación de las ofertas, habrían podido influir en tal preparación; -no haya sido adoptada teniendo en cuenta elementos que pudieran tener efecto discriminatorio en perjuicio de alguno de los licitadores.

Así las cosas, ocurre que los errores, arbitrariedades y defectos procedimentales esgrimidos por la recurrente se refieren más propiamente al método de valoración que los pliegos estipulan para la valoración de los criterios subjetivos consistentes en pruebas/test/cuestionarios a realizar en al menos cuatro centros sanitarios dependientes del Servicio Murciano de Salud, en un mínimo de 10 individuos por centro (50% con gafas, 50% con pelo largo), previamente instruidos en el uso correcto de la mascarilla en un tiempo de uso no inferior a las dos horas y a través de una escala con valoración del 1 al 5 que se dará como puntuación a las muestras probadas.

Y sobre la alegación relativa a la ausencia de justificación documental en el expediente de los test de evaluación/pruebas o cuestionarios realizados sobre las muestras ofrecidas por los licitadores, debe descartarse la misma por resultar suficientes, a juicio de este Tribunal, a estos efectos los documentos 8.2 y 8.3 del expediente que, como indica el órgano de contratación en su informe al recurso, son un resumen de la base de datos del cuestionario/test online que rellenaron los profesionales, de los cuales existen mayoría en copia en papel.
En concreto, el documento 8.2 recoge la marca temporal de realización de las pruebas, los centros hospitalarios en que se llevaron a cabo (un total de cuatro como exigían los pliegos), el tipo de mascarilla en función de los lotes, empresa licitadora, modelo ofertado, sexo del profesional que realiza la prueba -un extremo no requerido en los pliegos-, gafas/pelo largo -extremos sí requeridos en el pliego-, y los elementos de colocación, confort y ajuste determinados en la Cláusula 8.1.1 del PCAP con una escala de puntuación del 1 al 5 para las muestras probadas.

Aun siendo cierto, como reconoce el órgano de contratación, que la distribución de los diferentes modelos de mascarillas fue aleatoria en los diferentes profesionales que realizaron las pruebas - no coincidiendo la misma distribución de perfiles entre los diferentes licitadores-, se conviene con el órgano de contratación en que el aumento de la muestra en un 40% a la cantidad indicada en el PCAP ha compensado este hecho, y se considera que la realización de las pruebas sobre las muestras resulta ajustada a lo previsto para estas en la Cláusula 8.1.1 del PCAP, sin que tampoco encuentren justificación en los pliegos rectores las exigencias formales pretendidas para estos cuestionarios por la recurrente ni las irregularidades aducidas por ella referidas a la desviación de la valoración del criterio relativo a la "Colocación, retirada y comodidad en uso continuado", que se descarta por cuanto la escala con valoración del 1 al 5 se prevé para la puntuación a dar en las pruebas de las muestras ofertadas por los licitadores, y no, en cambio, para la valoración del criterio de adjudicación "Colocación, retirada y comodidad en uso continuado" con una puntuación máxima de 30 puntos en atención a la valoración motivada realizada por los servicios técnicos con apoyo en los resultados de tales pruebas o encuestas hechas con el método conocido como la escala de Likert.

En suma, examinado el expediente administrativo, en especial, el informe técnico de 22 de septiembre de 2023 cuestionado a la vista de los argumentos del recurso y la respuesta del órgano de contratación en el informe al recurso, no apreciamos errores materiales, arbitrariedad ni discriminación en la valoración realizada de los criterios de adjudicación sometidos a juicios de valor en esta licitación."

En este caso, partiendo de las consideraciones precedentes, se conviene con el órgano de contratación en que, en cuanto al número de personas que valoraron las muestras, aunque el expediente indicaba un mínimo de 40 personas, este número fue elevado lo que incluso puede mejorar la valoración de las mismas, pues, aumentando el tamaño muestral se consigue disminuir sesgos y mejorar los resultados, no siendo esto una irregularidad invalidante en ningún caso.

En todas las empresas valoradas se ha aumentado el tamaño de la muestra, por lo que no debe entenderse esto como un menoscabo en la puntuación sino una mejora de la fiabilidad de los resultados obtenidos.

Y en lo que, a la suma de las puntuaciones, se procedió a sumar las mismas y luego a redondear la puntuación total al número entero más cercano, siendo pues correcta la puntuación publicada.

En el caso de la recurrente la puntuación se redondeó de 39,3 a 39 puntos. Asimismo, carecen de entidad anulatoria del acto recurrido tanto la circunstancia de que el nombre o razón social de la recurrente haya sido escrito incorrectamente en alguna documentación del expediente, como la alegación relativa a la publicación posterior a la adjudicación del informe de valoración en la PCSP, ya que, según ha constatado este Tribunal, dicho informe fue objeto de publicación en la PCSP en la misma fecha que la del acto de adjudicación recurrido (15 de diciembre de 2023), debiendo también rechazarse por infundado y carente de prueba el dato fáctico -que se niega por la licitadora STRANFFORD TEXTIL, S.L., en el trámite de alegaciones que le ha sido conferido en esta vía de recurso- según el que esta empresa no fabricaría el producto ofertado en España, sino en China, resultando del expediente que las instalaciones de esta empresa se encuentran ubicadas en el polígono industrial de Campollano, Avda. 3 , esquina con calle F-CP 02007, Albacete. Tal y como señala el órgano de contratación, según el certificado de AITEX que obra en el expediente, se reconoce a esta empresa como fabricante de mascarillas y no como importador.

Las razones expuestas nos conducen a rechazar los motivos de impugnación alegados y, por ende, a la necesaria desestimación del presente recurso frente al acto de adjudicación del contrato del lote 1, que se confirma por ser conforme a Derecho.