Resolución 53/2016 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco

El recurso ataca la adjudicación del contrato por entender que no se ajusta a los pliegos, que establecen en dos años la duración inicial del contrato; en concreto, el acto impugnado dispone que "el contrato se adjudicará hasta el 30/09/2017, prorrogable anualmente hasta un máximo de dos años desde la firma del contrato administrativo".

La viabilidad del motivo de recurso debe analizarse partiendo del artículo 23 TRLCSP, que especifica que la duración del contrato se establecerá teniendo en cuenta, entre otros factores, "la naturaleza de las prestaciones". En este caso, el contrato es de los denominados de (como sucede, por ejemplo, en el contrato de obra), sino a desplegar una actividad durante un periodo de tiempo determinado, incluso aunque esa actividad se componga de una multiplicidad de pequeñas prestaciones de resultado. En estos contratos, la duración marca el periodo durante el que debe mantenerse la relación, el "tracto" o lapso temporal que es el verdadero objeto del contrato, siendo el tiempo más esencial en estos contratos que en los de resultado porque no es sólo una condición de la ejecución del objeto contractual, sino parte del objeto contractual mismo. En ellos, la duración es proporcional a su valor económico (razón por la que las prórrogas se computan para el cálculo del valor estimado, según el artículo 88 TRLCSP), lo que no sucede en los contratos de resultado.

Existen dos formas habituales para determinar el plazo de vigencia contractual: o por referencia a un periodo de tiempo (por ejemplo, dos años desde la formalización) o estableciendo una fecha o término concreto de inicio o finalización (desde o hasta el 30/09/2017, p.ej.). En general, es más adecuado el primer sistema, porque proporciona a las empresas interesadas, a los licitadores y, en última instancia, al contratista, una completa seguridad sobre la vigencia efectiva de los contratos de tracto sucesivo (de la que depende su volumen económico, como ya se ha dicho). En cambio, el segundo sistema genera inseguridad sobre la duración del contrato, ya que, al tener una fecha fija de finalización de la duración, el tiempo necesario para la adjudicación y formalización se resta de esta última, pudiéndose llegar al absurdo de que una tramitación excesivamente prolongada (por ejemplo, por la interposición de un recurso con efecto suspensivo) haga que el contrato acabe por tener una vigencia ridícula que desnaturalice completamente las bases de la licitación; asimismo, es un sistema contrario al principio de transparencia (artículo 1 TRLCSP), pues los cálculos de rentabilidad del licitador se basan, entre otros factores, en la remuneración total que espera obtener, la cual depende, a su vez, de la duración del contrato, que es incierta, e incluso al mandato de correcta determinación del objeto contractual (artículo 86.1 TRLCSP). Es por ello que la referencia a una fecha concreta debe reservarse a los contratos (normalmente de resultado) en los que el inicio o la finalización en dicha fecha es verdaderamente esencial, de tal manera que el cumplimiento extemporáneo ya no satisface el interés público (elaboración de un recurso judicial que debe entregarse antes de que finalice su plazo de interposición, por ejemplo).

Una vez que se ha establecido que del contrato se deriva una relación jurídica de tracto sucesivo y carácter periódico, vinculada además con un servicio público permanente y no meramente puntual, es claro que la forma de fijación de su duración que más le conviene es la que hace referencia a un periodo temporal. Ése es precisamente el sistema por el que, correctamente, optó el órgano de contratación, tanto para el periodo inicial como, incluso más claramente, para las prórrogas, como se deduce de la cláusula 4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), que establece que "el contrato tendrá vigencia de dos años", vigencia que debe entenderse iniciada, a falta de otra especificación, desde la perfección del contrato, la cual coincide con la formalización (artículo 27.1 TRLCSP). A juicio de este OARC / KEAO, la mención posterior "_para las temporadas y el verano de 2015 - 2016 y 2016 - 2017" no desmiente la conclusión anterior, pues no es sino una especificación de las unidades de programación de la actividad (las "temporadas") que, previsiblemente, incluirá el contrato, pero sin que ello sea esencial a la prestación, pues es claro que lo que interesa sobre todo es adquirir prestaciones que den continuidad al servicio durante un periodo, y no atender tal o cuál temporada concreta. A la mención de que "_el contrato se inicia a partir del 1 de octubre de 2015" cabe hacerle la misma observación: se refiere a la estimación inicial del PCAP a la vista de los plazos calculados de tramitación del procedimiento, y no a una fecha esencial para la satisfacción de la finalidad del contrato (si así fuera, la actuación consecuente del poder adjudicador sería renunciar al contrato, puesto que su cumplimiento es ya imposible). Además, debe señalarse que la cláusula 4 del PCAP fija las prórrogas, claramente y sin matización alguna, por años, lo que es una razón más para no aplicar una fórmula distinta para la determinación del periodo inicial.

Por todo ello, el recurso debe estimarse, lo que conlleva la anulación de la adjudicación impugnada. No obstante, el único vicio de legalidad que se aprecia es que el plazo de vigencia es más breve que el que establecen los pliegos, si bien dicho plazo ilegal está necesariamente subsumido en el plazo correcto. Por ello, el principio de conservación de los actos administrativos ("utile per inutile non vitiatur") que inspira los artículos 64.2 y 66 de la LRJ - PAC exige que la anulación del acto no sea total ni suponga retroacción de actuaciones, siendo suficiente que este OARC / KEAO declare que el acto impugnado debe entenderse modificado en el sentido de que el plazo de vigencia inicial del contrato es de dos años, estipulación que debe reflejarse igualmente en el documento de formalización (artículo 26 del TRLCSP, apartados 1 g) y 2).