Resolución 52/2022 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

El único motivo de impugnación de la adjudicación se contrae a determinar si la proposición presentada por la adjudicataria se ajusta a las prescripciones del PPT, o, si, por el contrario, procede su exclusión, como solicita la empresa recurrente.

Del examen del expediente resultan los siguientes extremos:
1. Los licitadores debían rellenar una "encuesta técnica", cuyo formulario, consta en el PPT de cada Lote, en el que se indica el cumplimiento del equipo ofertado del Pliego y el apartado correspondiente de la documentación técnica que lo acredita.

2. Adicionalmente han de incorporar la documentación técnica que permita comprobar la observancia de la proposición al PCAP y PPT.

Estas consideraciones fundamentan en la lectura del apartado AB 3 del Cuadro anexo al Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) que prescribe que "[t]oda la documentación técnica en castellano necesaria para comprobación del cumplimiento del PPTG y PPTE correspondiente" figurará incluida en el sobre 3.1 denominado "Otros criterios de adjudicación de evaluación posterior (mediante fórmula o porcentaje)".

Sentado lo anterior, basta recordar que la exclusión de un licitador, en este caso el adjudicatario del acuerdo marco, por no observar su proposición las exigencias contenidas en los pliegos que rigen la contratación ha sido analizada en diferentes ocasiones por este Tribunal, siendo un claro exponente de su posición la Resolución 763/2014 de 15 de octubre, en cuyo fundamento séptimo se indica que:

"Como se afirma en la Resolución 208/2014, de 14 de marzo, no es necesario que el PCAP prevea expresamente la exclusión de aquellas ofertas que no se ajusten al PPT: "El argumento no puede ser acogido, pues, dejando a un lado lo arriesgado de las interpretaciones "sensu contrario" (así las califica la STS 11 de abril de 1989), parte de un presupuesto erróneo, ya que, aunque lo deseable sería que los Pliegos previeran todas y cada una de las incidencias que puedan darse en el procedimiento de licitación y en la vida misma del contrato resultante, ello es un desiderátum de imposible cumplimiento (cfr STGUE de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08).

Precisamente por esta razón, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS 6 de octubre y 4 de noviembre de 1997) y la doctrina legal del Consejo de Estado (Dictamen de 6 de febrero de 1997) han enfatizado que los Pliegos son el elemento básico o primordial para decidir cualquier controversia que se plantee, pero ello no significa que sean los únicos a los que haya de atenderse (cfr. Resoluciones de este Tribunal 84/2011 y 155/2011), debiendo ser aquéllos completados tanto con los restantes elementos del expediente que revisten carácter contractual como con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables (Resolución de este Tribunal 489/2013). Lo que sí es indiscutible es que las ofertas de los candidatos se han de ajustar a los términos del Pliego, tal y como recuerda el artículo 145.1 TRLCSP (...).
Norma ésta que, por lo demás, no hace sino expresar una obviedad que va implícita en la misma posición de los Pliegos como definidores de la prestación que desean contratar las entidades sujetas al TRLCSP (cfr.: artículos 115, apartados 2 y 3 y 116, apartado 1 del TRLCSP), de manera que éstas no podrán adquirir un bien o servicio que difiera de lo expresado en aquéllos.
De este elemental principio, en fin, se infiere, a su vez, que las proposiciones que no se ajusten estrictamente a los referidos Pliegos no deben ser admitidas en la licitación (cfr., por todas, Resolución 94/2013), (...).

En definitiva, y frente a la tesis de la recurrente, la decisión de apartar a un licitador no requiere de una expresa previsión en el Pliego, sino que para ello basta con que la oferta no reúna los requisitos establecidos en él, pues tal conducta supone obviar los principios fundamentales de la contratación pública además de la infracción de un precepto de derecho necesario".

Cabe añadir (por todas, Resolución 169/2014, de 28 de febrero) que, "en realidad, en el caso de que el licitador presente una oferta que incumple las especificaciones establecidas en el pliego de prescripciones técnicas, está realizado una contraoferta, la cual no podrá ser aceptada por el órgano de contratación, pues ello daría lugar a que los demás licitadores se encontraran en situación de desigualdad con el licitador que presenta la contraoferta. De esta forma, es el principio de igualdad de trato a los licitadores el que impide que el órgano de contratación pueda entrar a valorar una oferta que no respeta las especificaciones establecidas en el pliego de prescripciones técnicas. Sólo en los supuestos de mejoras previstas en el pliego o en el caso de que se admitan variantes, podrá el órgano de contratación entrar a valorar ofertas que no se adecuen exactamente al contenido del pliego de prescripciones técnicas.
En estos casos, es el propio pliego el que habilita al órgano de contratación a evaluar esos elementos, cuyos límites son perfectamente conocidos por todos los licitadores, de forma que no se altera la situación de igualdad entre ellos. Pero incluso en estos casos, las ofertas presentadas por los licitadores deberán respetar el contenido mínimo establecido en el pliego de prescripciones técnicas. Fuera de los casos mencionados, el órgano de contratación no podrá entrar a valorar la oferta presentada, por lo que procede la exclusión de la misma."

Dicha doctrina se completa con lo indicado en nuestra Resolución 393/2017, de 28 de abril que señala que:

"entiende este Tribunal que siendo admisible solicitar aclaraciones respecto de las ofertas técnicas o económicas, "debe considerarse que ese ejercicio de solicitud de aclaraciones tiene como límite que la aclaración no puede suponer una modificación de los términos de la oferta, bien por variar su sentido inicial, bien por incorporar otros inicialmente no previstos" (Resoluciones 64/2012, 35/2014, ò 876/2014, entre otras). Lo decisivo es, pues, que la aclaración no propicie el otorgamiento de un trato de favor a un interesado en detrimento de los demás licitadores, en el sentido de que diera lugar a que aquél, después de conocer el contenido de las otras ofertas, pudiera alterar la proposición inicialmente formulada. Así se entiende el sentido del último inciso del artículo 84 RGLCAP, cuando admite que se puedan variar algunas palabras del modelo "cuando no alteren su sentido".

Sin embargo, el de igualdad no es el único principio que debe tenerse en cuenta a la hora de abordar la controversia suscitada, debiendo, asimismo, considerarse el principio de concurrencia (artículo 1 TRLCSP) que aboga por favorecer la admisión de licitadores al procedimiento proscribiendo que puedan ser excluidas proposiciones por la presencia de errores fácilmente subsanables, dado que, como afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2004, "Una interpretación literalista de las condiciones exigidas para tomar parte en los procedimientos administrativos de contratación, que conduzca a la no admisión de proposiciones por simples defectos formales, fácilmente subsanables, es contraria al principio de concurrencia, que se establece en el artículo 13 de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1.965, así como que la preclusión de aportaciones documentales tiene por objeto evitar sorpresas para los demás concursantes, o estratagemas poco limpias, pero no excluir a los participantes por defectos en la documentación de carácter formal, no esencial, que, como hemos dicho, son subsanables sin dificultad, doctrina que se encuentra recogida en anteriores sentencias de la Sala, como las de 22 de junio de 1.972, 27 de noviembre de 1.984 y 19 de enero de 1.995."

En virtud de ello, se infiere el verdadero alcance del artículo 84 RGLCAP, cuya impronta debe circunscribirse a aquellos casos en los que el error del que adolece la proposición del licitador es salvable mediante la lectura de la propia oferta o de la documentación que, requerida por el pliego, la acompañe. Ésta ha sido la línea seguida de manera constante por este Tribunal, que, si con carácter general ha negado la posibilidad de subsanar o aclarar los términos de las ofertas (Resoluciones 164/2011, 246/2011, 104/2012, 268/2012, 16/2013, 117/2013, 151/2013), ha rechazado la exclusión de aquéllas en las que el error podía salvarse de manera inequívoca con la documentación presentada (Resoluciones 84/2012, 96/2012, 237/2012, 278/2012), pero no, en cambio, cuando los términos de la oferta son susceptibles de varias lecturas (Resoluciòn 283/2012)"."

Del examen del expediente del que dimana este recurso resultan los siguientes extremos relevantes para la aplicación de la transcrita doctrina:
- La adjudicataria ha presentado la encuesta técnica y documentación técnica justificativa de la adecuación de su oferta a las prescripciones de los Pliegos.
- Los Pliegos no prohíben la aportación de documentos técnicos ad hoc como el presentado por la adjudicataria, como complemento de su proposición.
- Las explicaciones previas al recurso y las alegaciones a éste por la adjudicataria contienen declaraciones inequívocas y tajantes de la adjudicataria de que los modelos ofertados se ajustan a las exigencias de los Pliegos.
- Los servicios técnicos del órgano de contratación examinadas las dudas formuladas por la recurrente y las explicaciones del adjudicatario, consideran justificada la adecuación de la oferta a los Pliegos.
- A este respecto, el recurso formulado no desvirtúa las explicaciones ofrecidas por la adjudicataria relativas al carácter incompleto de las fichas de producto que, lógicamente no pueden adecuarse a las exigencias de cada posible licitación o demandas de futuros clientes. Por ello, a falta de prueba, no aportada, o de criterios técnicos en contrario -que no existen en este caso- se estima razonable el recurso a la documentación ad hoc -que no se opone a las previsiones de los Pliegos-.
- En el caso del monitor, la documentación técnica oficial estándar simplemente omite pronunciarse sobre la posibilidad de manipular la imagen, por lo que no puede ser causa de exclusión.
- Y respecto del procesado de imagen, el PPTP exige que se produzca de forma totalmente automática, sin colocación de marcas en la imagen, y sin la intervención del operador. El PPT no impone que los cálculos se deban llevar a cabo en una única aplicación.
En cuanto al carácter semiautomático que se indica en la documentación técnica oficial, la empresa adjudicataria alega que ello se debe a que su equipo permite la posibilidad de que el operador interrumpa el cálculo, si así lo ve necesario, pero no a que sea necesaria la colocación de marcas o la intervención del operador, características que expresamente afirma en la contestación a las aclaraciones demandadas por el órgano de contratación, y que son las que el pliego predica de un equipo que procesa la imagen de forma automática.
- En todo caso, de no ajustarse el equipo ofertado a las prescripciones de los Pliegos -hecho que afecta a la ejecución del contrato y no al acuerdo de adjudicación que culmina la fase de licitación- procederá la aplicación, si procede y se estima oportuno, de penalidades por cumplimiento defectuoso o demora, e, incluso, la resolución del contrato.


Por ello, con arreglo a las citadas resoluciones y al examen del expediente efectuado, este Tribunal concluye que la oferta de la adjudicataria se ajusta a las especificaciones técnicas de los Pliegos, de manera que no se aprecia infracción alguna durante la licitación y adjudicación del contrato, sin perjuicio, de las concretas circunstancias que puedan producirse durante la ejecución del contrato, que constituyen, en este momento, meras hipótesis, y, cuyo conocimiento, no correspondería en ningún caso a este Tribunal.

Por ello, se ha de desestimar el recurso interpuesto.