Resolución 48/2017 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra

La primera de las alegaciones del reclamante se refiere a la falta de motivación de la resolución que adjudica el contrato, amparándose en lo preceptuado en los artículos 91.1 y 92.5 de la LFCP, manifestando que desconoce tanto las razones por las que el órgano de contratación considera que la oferta del adjudicatario, también incursa en anormalidad, puede ser cumplida y las otras no, como las justificaciones dadas por los otros licitadores incursos en anormalidad.

La citada resolución establece lo que sigue: "RESOLUCIÓN 363/2017, de 7 de abril, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se autoriza el gasto y se adjudica el contrato de asistencia para el mantenimiento de 81 puertas automáticas instaladas en el Hospital Reina Sofia de Tudela y en diversos Centros de Salud del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en el Área de Salud de Tudela, para el periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2017. La Unidad Gestora propone la adjudicación del citado contrato a la empresa Orona, S.Coop. El Jefe del Servicio de Gestión Económica y Servicios Generales del Área de Salud de Tudela propone autorizar un gasto de 12.141,14 €, IVA 21% incluido, para el citado contrato. Consta la conformidad del Subdirector de Aprovisionamiento, Infraestructuras y Servicios Generales del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y de la Intervención Delegada en el Departamento de Salud. En virtud de las facultades conferidas por los Estatutos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, aprobados por Decreto Foral 171/2015, de 3 de septiembre, RESUELVO: 1 .- Aprobar las Condiciones Esenciales que rigen el contrato de asistencia para el mantenimiento de 81 puertas automáticas instaladas en el Hospital Reina Sofia de Tudela y en diversos Centros de Salud del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en el Área de Salud de Tudela, para el periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2017, con posibilidad de prórrogas anules, de mutua acuerdo, hasta el 31 de diciembre de 2020. 2 .- Autorizar un gasto de 12.141,14 €, IVA 21% incluido, para esta contratación. 3 .- Adjudicar el citado contrato a la empresa Orona, S. Coop., con NIF: F20025318, por un importe de 12.141,14 €, IVA 21% incluido, para el periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2017. _."

De la simple lectura de la resolución de adjudicación se puede constatar que no se detalla la puntuación obtenida por las diferentes proposiciones, respecto de los licitadores descartados se omite "la exposición resumida de las razones por las que se haya desestimado su candidatura", tampoco se incluyen las ventajas de la oferta seleccionada ni se motiva debidamente la adjudicación a una oferta también considerada anormalmente baja, limitándose a autorizar el gasto y adjudicar el contrato de asistencia a la empresa "ORONA, S. COOP" y por tanto no se cumple rigurosamente con lo preceptuado los artículos 91.1 y 92.5 de la LFCP.

Al respecto, la entidad contratante alega que la normativa y la jurisprudencia permiten la motivación in aliunde, como se contempla en el art 88.6 de la Ley 39/2015, añadiendo que habrá anulabilidad si la falta de motivación del acto genera indefensión (48.2 de la Ley 39/2015) por desconocer las razones que fundan la actuación administrativa dificultando su impugnación o disminuyendo las posibilidades de defensa, concluyendo que en el presente caso, no ha existido indefensión, porque el recurrente ha tenido acceso al informe de valoración contenido en el expediente, en el que consta la justificación de la desestimación de la oferta del licitante y por tanto se puede presumir que el reclamante ha conocido con amplitud los motivos por los que no se le adjudicó el contrato.

Por su parte, la adjudicataria reconoce ser cierto que el órgano de contratación sólo dio traslado a la reclamante de la parte de la valoración que le atañía, pero alega que en esa parte del informe se mencionaba qué tiempos de revisión manejaban las otras dos licitadoras en oferta anormalmente baja y por tanto, la reclamante ha podido valorar debidamente el motivo en el que se basó el órgano de contratación para no admitir la justificación de su baja.

Frente a ello debemos matizar que la reclamante ha tenido que requerir al órgano adjudicador para que, con posterioridad a la resolución, se le motive la decisión, y en su respuesta, únicamente se le remite el informe de valoración en la parte referida a su oferta, olvidando que conforme a lo previsto en los artículos 91.1 y 92.5 de la LFCP la resolución de adjudicación debe contener además de la exposición resumida de las razones por las que se haya desestimado su candidatura, las características o ventajas de la oferta seleccionada y motivar debidamente la adjudicación a una oferta considerada anormalmente baja.

Por tanto, examinado el expediente, no resulta acreditado que el reclamante haya tenido acceso al informe de valoración completo con carácter previo a la reclamación y por tanto desconoce los motivos por los que el órgano de contratación realiza la adjudicación careciendo de toda la información suficiente para impugnarla en este aspecto.

Además, debemos analizar la alegación de la reclamante consistente en que desconoce la justificación dada por los otros licitadores incursos en anormalidad, entre los que se encuentra el adjudicatario, y por tanto desconoce por qué el órgano de contratación considera que una oferta puede ser cumplida y otra no. Efectivamente, la resolución de adjudicación no incluye las ventajas de la oferta seleccionada ni tampoco se motiva debidamente la adjudicación a una oferta también considerada anormalmente baja en el informe de valoración, limitándose a manifestar que los costos son correctos y aceptables y por tanto considera viable la oferta en los siguientes términos: "3.- La empresa ORONA S. Coop., presenta la descomposición económica de la oferta en varios apartados, costo del mantenimiento preventivo, costo del mantenimiento correctivo, costo de materiales fungibles e importe de los gastos generales y beneficio industrial, de una forma correcta y clara. El costo del mantenimiento preventivo lo basa en un tiempo de revisión por aparato de 50" tiempo considerado como correcto. El costo del mantenimiento correctivo lo justifica con el cálculo de cuatro avisos/año por puerta de media, con un tiempo de reparación de 457aviso, tiempo considerado correcto. Presenta unos gastos en fungibles aceptables y los gastos generales y beneficio industrial en el nivel de las otras ofertas. El importe de la oferta supone una baja del 25% sobre el importe máximo de licitación considerando que su estudio es viable y su oferta admitida a la licitación."

En definitiva, no consta acceso alguno al expediente de contratación por la parte reclamante con carácter previo a la reclamación y, por tanto, no queda acreditado que la entidad reclamante haya tenido el debido conocimiento de los motivos del acto que le permitan conocer todos los argumentos utilizados por el órgano de contratación para, en su caso, poder impugnarlo sin que disminuyan las posibilidades de defensa y así lo manifiesta el propio reclamante en su escrito de interposición, lo que conduce a este Tribunal a apreciar la existencia de indefensión de la parte reclamante por vulneración de la tutela jurisdiccional efectiva con la consecuencia de la retroacción de actuaciones al momento anterior a la causación del vicio.

Sin embargo, por razones de economía procedimental, procede entrar en el fondo de asunto para poder dilucidar si el informe de valoración justifica suficientemente tanto la decisión de excluir la oferta de la reclamante por considerarla anormalmente baja, como la adjudicación a "ORONA, S. COOP" también incursa en anormalidad, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 91.1 y 92.5 de la LFCP.

Este Tribunal no puede compartir las razones que se esgrimen en las alegaciones del órgano de contratación considerando justificada la exclusión de la oferta del reclamante contenida en el informe de valoración y que se basan exclusivamente en considerar bajo el tiempo de dedicación a cada revisión por puerta en el mantenimiento preventivo, que los considera bajos y no reales, insuficientes con el mantenimiento que se lleva actualmente de cuyos datos se partió para sacar la licitación. Al respecto debemos señalar que la justificación de la oferta anormalmente baja no puede servir para controlar la viabilidad técnica de las ofertas de los licitadores porque según el condicionado de la licitación el criterio de adjudicación se basa únicamente en el precio ofertado, no hay ofertas técnicas y no se establecen tiempos mínimos de revisión, tal como consta en su cláusula 6 y en el epígrafe B de las condiciones técnicas.

De lo expuesto se deduce que el objeto del contrato es mantener las puertas automáticas en condiciones óptimas de funcionamiento y para ello se contempla un mantenimiento preventivo y otro mantenimiento correctivo, sin que conste, como hemos visto, un tiempo mínimo de dedicación por puerta en el mantenimiento preventivo y por ello la empresa, en su justificación, debe garantizar que realizará la revisión que asegure el trabajo realizado a satisfacción de la propiedad, no pudiendo exigirle un tiempo concreto de dedicación por puerta como se pretende.

A lo esgrimido debemos añadir que la finalidad básica de la normativa de contratación pública en la regulación de las ofertas anormalmente bajas es evitar que se puedan rechazar automáticamente dichas ofertas sin verificar previamente una comprobación de las mismas a efectos de determinar su posible cumplimiento porque considerar que una determinada oferta o proposición incluye valores anormales o desproporcionados es simplemente una presunción o un indicio de que esta oferta o proposición no se podrá cumplir. La decisión acerca de si una oferta puede o no cumplirse, no implica la libertad del órgano de contratación para admitir sin más una oferta incursa en anormalidad, sino que se requiere un informe técnico detallado que, sobre lo alegado por el licitador, ponga de relieve que esta anormalidad de la oferta no afectará a la ejecución del contrato y que, en ella, tampoco hay prácticas restrictivas de la competencia, prohibidas de forma expresa ( Acuerdo 5/2013, de 25 de enero, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón).

En el presente caso, el reclamante, al requerirle una explicación, lo hace extensamente justificando las razones del bajo precio de su oferta y así consta en el expediente, en las que incluso se señala que "El tiempo requerido y el coste para realizar el mantenimiento preventivo y correctivo es variable e imposible de determinar con certeza. Los valores incluidos se han obtenido del histórico de costes que tenemos registrado en nuestras aplicaciones informáticas para el tipo de instalaciones que se encuentran en el mismo rango de antigüedad, funcionamiento, características técnicas y marcas". A ello se añade una extensa justificación con el siguiente índice: 1. Justificación sobre la Valoración de la Oferta 2. Condiciones de la Valoración de la Oferta. 2.1. Ahorro que permite el Procedimiento de Ejecución del Contrato. 2.2. Ahorro que permiten las Soluciones Técnicas Aportadas. 2.3. Ahorro por las Condiciones Excepcionalmente Favorables de que se dispone para ejecutar la Prestación. 2.4. Ahorro por la Originalidad de las Prestaciones Propuestas. 3. Declaración Responsable de respeto a las disposiciones relativas a la protección del empleo y las condiciones de trabajo vigentes en el lugar en el que se va a realizar la prestación. 4. Posibles Ayudas del Estado. 5. Solvencia económica. 5.1. Informe de Instituciones Financieras. 5.2. Declaración Responsable de Cifra de Negocios. 6. Capacidad y solvencia técnica y profesional. 6.1. Acreditación de Medios Humanos. 6.2. Acreditación de Medios Técnicos. 6.3. Sistemas de Gestión de la Calidad en thyssenkrupp Elevadores

Interesa resaltar su epígrafe 2.1. dedicado al Ahorro que permite el procedimiento de ejecución del contrato en el que se indica que: "El procedimiento de revisión de mantenimiento de puertas automáticas que adjuntamos a continuación es totalmente original en el sector y optimiza los resultados, mejora el tiempo sin servicio para los usuarios por la realización de los trabajos de mantenimiento y aumenta la seguridad en el trabajo de los técnicos; produciendo importantes ahorro de tiempos y cumpliendo estrictamente con las prescripciones de los Pliegos que rigen el concurso, las indicaciones de cada fabricante y los exigentes controles de calidad aplicados por thyssenkrupp Elevadores_..En todo caso, se ha previsto asegurar en todo momento la adecuada revisión de todos los elementos incluidos en el Anexo V de los Pliegos. Al ser estos procedimientos, los estándares en el mantenimiento de los aparatos thyssenkrupp desde el año 2010, no deberemos incurrir en ningún gasto de implementación ni de utillaje, ni de personal puesto que estos procesos están ya implementados en nuestra delegación de zona de Navarra."

De igual modo, en el epígrafe 2.3. se recoge el ahorro por las condiciones excepcionalmente favorables de que se dispone para ejecutar la prestación entre las que se señala el Conocimiento de las Instalaciones (a) la Justificación Estructural (b) y el Interés Estratégico - Comercial (c), y en el epígrafe 2.4 se indica el Ahorro por la originalidad de las prestaciones propuestas haciendo constar que viene producida por la traslación de las mejores prácticas de otros contratos de instalaciones con usos similares, que propone y realizan nuestros departamentos de Ingeniería Post Venta, Control del Servicio que se traducen, como en este caso en importantes ahorros económicos para nuestros clientes. A ello se añade una declaración responsable de respeto a las disposiciones relativas a la protección del empleo y las condiciones de trabajo vigentes en el lugar en el que se va a realizar la prestación (epígrafe 3).

Frente a estas justificaciones, el órgano adjudicador se ciñe a indicar lo que sigue: La Unidad Gestora examina las alegaciones presentadas y expone lo siguiente: "1.- La empresa THYSSENKRUPP ELEVADORES S.L.U., presenta la descomposición económica de la oferta en varios apartados, costo del mantenimiento preventivo, costo del mantenimiento correctivo, costo de otros conceptos e importe de los gastos generales y beneficio industrial, de una forma correcta y clara. El costo del mantenimiento preventivo lo basa en un tiempo de revisión por aparato de 30". Este tiempo de dedicación a cada revisión por puerta, la unidad gestora lo considera bajo. La empresa lo justifica en base a su experiencia en instalaciones en edificios públicos como estaciones de autobuses, ayuntamientos, universidades, etc. En este contrato un número muy importante de puertas se encuentran en las áreas quirúrgicas, quirófanos, paritorios, sus almacenes y pasillos limpios, donde la actividad, ocupación y condiciones de acceso y limpieza (cambio de ropa de los técnicos, limpieza de escaleras a utilizar, etc.) requiere unos tiempos muertos que incrementan el propio de la revisión. Los tiempos que dedican a cada revisión las otras dos empresas, SCHINDLER S.A. (45") y ORONA S. Coop. (50"), son superiores en un 50% y 66,66%s respectivamente, lo que viene a corroborar el parecer de la Unidad Gestora. Por estos motivos la Unidad Gestora no admite la justificación de la oferta, considerándola muy baja, basada en unos cálculos de tiempos bajos y no reales".

A la vista de lo expuesto resulta claro que el informe de valoración emitido por la unidad gestora no cumple con los parámetros descritos anteriormente al no rebatir detalladamente las razones dadas por el licitador en su escrito justificando el bajo precio de su oferta y basar la exclusión de la recurrente en un tiempo bajo de dedicación a cada revisión por puerta en el mantenimiento preventivo, cuando en el condicionado de la licitación no se exigía un tiempo mínimo.

Por estas razones entendemos que la decisión de declarar como anormal la proposición y excluir la oferta del recurrente, no está suficientemente motivada y por tanto no se ajusta a Derecho, resultando arbitraria y procede por tanto admitir este motivo del recurso.

Subsiguientemente, no habiendo resultado ajustado a derecho el rechazo de la oferta de la reclamante, de conformidad con el artículo 126.3 LFCP, procede anular la Resolución de adjudicación del contrato y ordenar la retroacción del procedimiento al momento anterior a la exclusión de la oferta de la entidad reclamante.