Resolución 362/2023 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La recurrente funda su impugnación en los siguientes argumentos. El motivo por el que la mesa de contratación le excluye en los lotes objeto del recurso es no presentar la Declaración UE de conformidad, y Certificado de Examen UE de tipo (módulo B). Afirma que en su oferta se refleja la existencia de esas Declaraciones en las fichas técnicas presentadas a cada lote, y que se debieron solicitar precisiones o aclaraciones sobre la documentación presentada, que cuanto menos genera dudas, conociendo además de las limitaciones del medio para presentar la documentación de acreditación del cumplimiento y la gran cantidad de documentación exigida. Así mismo argumenta la no afectación a la cuestión del principio de discrecionalidad técnica.

De contrario, señala el órgano de contratación cuanto sigue. El Reglamento (UE) 2016/425 de Equipos de Protección Individual, exige la acreditación de los requisitos que se recogen en el PPT, y que determinan la presentación de Declaración UE de Conformidad y Examen UE de tipo (Módulo b). Que la recurrente presenta productos procedentes de China, Malasia, por tanto, de fuera de la Unión Europea, y únicamente adjunta a su oferta las fichas técnicas de los productos que él mismo realiza, pero no presenta la declaración de conformidad de la UE (marcado CE) y el denominado "Módulo B". Los incumplimientos de la recurrente se sustentan en la normativa europea aplicable, y en el incumplimiento del PPT. Además, en relación con el lote 21 destaca un incumplimiento más del PPT, por cuanto las muestras sólo presentan una cinta de sujeción, cuando en el pliego se exigen dos para ajustar a la pierna: una en el tobillo y otra a la altura de la rodilla, sin que la recurrente trate de refutar este último incumplimiento, por lo que su exclusión del lote 21, es palmaria. También refuta los argumentos referidos a la dificultad de incorporar archivos grandes en la plataforma, e incluye consideraciones sobre la discrecionalidad técnica de la valoración. Por último, señala que la mesa de contratación no efectuó requerimiento de subsanación de la documentación técnica porque no era subsanable, y que, además, en ningún momento la recurrente ha aportado la documentación de acreditación comunitaria, ni al presentar sus ofertas ni en el recurso. Por su parte, la alegante apoya, sin aportaciones sustanciales, los argumentos del órgano de contratación.

Entrando ya en el fondo del asunto, convine centrar la cuestión, habida cuenta de los argumentos confusos, tanto del recurso, como del informe sobre del órgano de contratación y de las alegaciones presentadas. A pesar de que la presentación de la documentación sobre la que se centra el acto de exclusión deba hacerse en el archivo que contiene la parte de la oferta relativa a los criterios de adjudicación evaluables mediante juicio de valor, la exclusión nada tiene que ver con la valoración de la oferta y con ésta, sensu stricto, por lo que no es de aplicación a la cuestión planteada nuestra doctrina tanto sobre la discrecionalidad técnica en la valoración de la oferta, cuando a esos criterios subjetivos se refiere, como tampoco sobre las limitaciones a la subsanación de la oferta de acuerdo con los principios de igualdad de trato y concurrencia. El motivo de exclusión está directamente unido con la apreciación de la existencia de un hipotético incumplimiento del PPT por la oferta, es por tanto en ese ámbito y con sujeción exclusiva a nuestra doctrina sobre él, que hemos de situar la resolución de la controversia. Resumiremos pues nuestra doctrina consolidada sobre el incumplimiento por las ofertas del PPT(expresada, entre otras, en nuestras Resoluciones 1601/2021 de 12 de noviembre, 800/2022 de 1 de julio o 1637/2022 de 29 de diciembre). Es criterio consolidado de este Tribunal la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el PPT, siendo la consecuencia necesaria del incumplimiento de esta obligación la exclusión de la oferta, al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

La posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del PPT está expresamente recogida en el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RGLCAP); cuando dispone. "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición". Ahora bien, es doctrina también de este Tribunal, que las exigencias de dichos pliegos de prescripciones técnicas deben ser interpretadas y aplicadas de manera que no supongan obstáculos indebidos a los principios generales que guían la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores, eficiente utilización de los fondos públicos en conexión con los principios de integridad y de estabilidad presupuestaria, así como de control del gasto), recogidos en el artículo 1.1 de la LCSP, y en el mismo sentido en el artículo 132.1 de dicha Ley, cuando requiere que los órganos de contratación den a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio, y ajusten su actuación a los principios de transparencia y proporcionalidad.

En consonancia con ello, debe interpretarse el artículo 84 del RGLCAP, que realiza una regulación muy precisa de los casos en los cuales los defectos en la proposición por defectos formales o por no ajustarse a las exigencias mínimas de los pliegos pueden dar lugar a la adopción de la decisión administrativa de excluir una proposición de la licitación, por lo que no cualquier incumplimiento ha de suponer automáticamente la exclusión, sino que debe subsumirse en alguna de las causas recogidas en la normativa, interpretarse con arreglo a los principios de igualdad y concurrencia. Además el incumplimiento del PPT por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro, pues el artículo 139.1 de la LCSP, dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación.

Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión. De otro lado el incumplimiento ha de ser claro, es decir referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el PPT, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado.

En el presente caso, la motivación de la exclusión se funda exclusivamente en que el PPT exige que se acredite que los equipos de protección individual presentados sean conformes al Reglamento UE 2016/425 de equipos de protección individual, mediante la presentación de los certificados que lo validen, sean ya la declaración UE de conformidad, ya el examen UE de tipo (módulo B), y que en los lotes en que se acuerda la exclusión no se han presentado dichos documentos. Como se ve, el incumplimiento del PPT no se cifra en que la descripción técnica de la oferta niegue u omita que los equipos de protección presentados son conformes al citado Reglamento europeo, pues es pacifica para las partes la consideración de que las fichas técnicas presentadas por el licitador contienen una expresa referencia a que sus equipos cumplen dicha norma, sino en que no se ha presentado la documentación exigida para acreditar tal cumplimiento. Lo importante pues, para determinar si se cumple o no el PPT, no es si se han presentado los certificados que acreditan el cumplimiento por los productos ofertados del Reglamento UE 2016/425, lo que no es un mero requisito formal, sino si efectivamente los productos ofertados cumplen el Reglamento, por disponer de tales certificados, aunque no los hayan aportado en la oferta, lo que sí es el requisito material exigible, pues solo si los productos no cuentan con dichos certificados puede afirmarse que la oferta se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego y que ello determina la imposibilidad de la adecuada ejecución del objeto del contrato. Por ello se debió requerir al licitador para que aclarase la incongruencia entre lo afirmado en sus fichas técnicas y la no presentación de los certificados exigidos por el PPT, incongruencia que solo podía resolverse mediante la presentación de dichos certificados. Además, a ello obliga expresamente el PPT cuando, como se transcribe en antecedentes, dispone que "esta documentación se podrá solicitar por los técnicos designados por el Órgano de Contratación durante el proceso de la licitación, y se deberá poner a disposición de los mismos en un plazo no mayor a 72 horas. Será motivo de exclusión su no presentación en tiempo". Pues bien, el que la documentación se reclame o no -a pesar del empleo del futuro simple del verbo poder-, no es una facultad discrecional y menos arbitraria de los técnicos, sino un deber, pues es obligación de cuantos órganos y servicios forman parte del proceso de licitación garantizar los principios que rigen la contratación pública y, en este caso, el de igualdad de trato a los licitadores y no discriminación. En consecuencia, para que proceda excluir al licitador ha de constatarse que no posee los certificados que acreditan el cumplimiento del Reglamento UE 2016/425, dando, para ello, a la recurrente la oportunidad de subsanar la omisión de dichos documentos en los términos que prevé el propio PPT, de modo que, de no hacerlo en debida forma en el plazo establecido, sí procederá excluirle. Todo ello determina que debamos declarar nula la exclusión de la recurrente en los lotes 3, 4, 5, 8, 9 y 10, ordenando la retroacción del procedimiento al momento inmediatamente anterior al acuerdo de exclusión de la mesa, para que se solicite del licitador la presentación de los certificados omitidos en su proposición, y a la vista del cumplimiento o no de tal requerimiento acordar lo que proceda. No ocurre así con la exclusión de la recurrente del lote 21 pues esta, además de por no presentar los certificados a los que tantas veces nos referimos, se produce porque las muestras presentadas sólo presentan una cinta de sujeción, cuando en el pliego se exigen dos, y este último motivo de exclusión no ha sido impugnado por la recurrente, que con ello implícitamente lo acepta, por lo que procede confirmar el acuerdo de exclusión en dicho lote.

En fin, resulta innecesario pronunciarnos sobre las quejas de la recurrente sobre la cantidad de documentación que debe presentarse, pues al presentar su proposición sin impugnar los pliegos aceptó con todas sus consecuencias lo dispuesto en ellos, sin que proceda ahora lamentarse de tal extremo que, por lo demás, no se fundamenta en razones de legalidad.