Resolución 34/2019 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León

En cuanto al fondo del asunto, dos son los motivos en los que se fundamenta el recurso: por un lado, que el certificado de la póliza de seguro de responsabilidad civil aportado por la adjudicataria, valorado con la máxima puntuación (7 puntos) no ampara la actividad del contrato, por lo que debería haberse valorado con 0 puntos; y, por otro, que la adjudicataria obtuvo la máxima puntuación (10 puntos) en el criterio de calidad técnica relativo a la reutilización de contenedores, a pesar de que el centro de tratamiento ofertado no está autorizado para llevar a cabo dichos trabajos.

A) En primer lugar, se alega que la adjudicataria incumple el apartado 17 del anexo I del PCAP, puesto que la póliza de seguro de responsabilidad civil aportada no ampara la actividad objeto del contrato y debió valorarse con 0 puntos.

El apartado 17 del anexo I del PCAP, relativo a las pólizas de seguros, exige que el adjudicatario disponga de una póliza de responsabilidad civil que ampare la actividad objeto del contrato y dispone que la entrega de las pólizas será "previa a la formalización del contrato". El apartado 19.2 incluye, en su punto 3, como criterio de valoración automático relativo a la calidad técnica, el "Mayor importe de cobertura del seguro de responsabilidad civil" e indica que "Se asignará 7 puntos al de mayor importe y al resto proporcionalmente".

La actividad objeto del contrato, a que debe referirse la póliza de seguro, es "la contratación del servicio de recogida, gestión y eliminación de los residuos sanitarios específicos procedentes de la Fundación de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León". Su código CPV es el 905244000, recogida, transporte y eliminación de desechos hospitalarios (apartado 1 del anexo I del PCAP).

En el certificado de seguro aportado por Onet, en el sobre n 2, consta que la actividad asegurada entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2019 es la de "servicios de limpieza, logística y realización de servicios auxiliares" y que "La mencionada cobertura otorgada bajo la póliza máster emitida en Francia [FR00007128LI19A] actúa en diferencia de límites (D.I.L.) y condiciones (D.I.C.) de la póliza de responsabilidad civil emitida localmente ES00003446LI19A". En dicho seguro figura una cobertura de 15.250.00 euros, por lo que, al ser el mayor importe de los ofertados, se valoró con la máxima puntuación (7 puntos).

Tras adjudicarse el contrato a Onet y requerirle para que presentara la documentación necesaria para la formalización, este aporta la póliza de seguro ES00006556LI18A, en la que consta como "Descripción del riesgo: actividad asegurada" la siguiente: "Servicios integrales relacionados con gestión y tratamiento de residuos, limpiezas y mantenimiento de edificios, locales, hospitales y residencias geriátricas, dependencias de servicio y viajeros en estaciones de tren, limpieza viaria, así como mantenimiento de jardines, concesiones de serv. munic. de aguas, gestión de alcantarillados y de calidad medioambiental y servicio doméstico a domicilio". Sin embargo, las coberturas incluidas son inferiores a las que figuraban en la póliza aportada en el sobre n 2, que obtuvo la máxima puntuación. Es decir, se trata de una póliza diferente a la incluida en la oferta (hecho no advertido por el órgano de contratación en su informe).

Es con ocasión del trámite de audiencia concedido a Onet en el recurso especial en materia de contratación cuando, advertido el error en la póliza aportada, presenta un certificado de seguro en el que consta como actividad asegurada entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2019 la de "servicios de limpieza, logística y realización de servicios auxiliares, servicios integrales relacionados con gestión y tratamiento de residuos, mantenimiento de edificios, locales, hospitales y residencias geriátricas, dependencias de servicio y viajeros en estaciones de tren, limpieza viaria, mantenimiento de jardines, concesiones de servicio municipal de aguas, gestión de alcantarillados y de calidad medioambiental y servicio doméstico a domicilio". En dicho certificado se indica que "La mencionada cobertura otorgada bajo la póliza máster emitida en Francia [FR00007128LI19A] actúa en diferencia de límites (D.I.L.) y condiciones (D.I.C.) de la póliza de responsabilidad civil emitida localmente ES00003446LI19A". En dicho seguro figura la cobertura de 15.250.00 euros, inicialmente ofertada. Parece tratarse, por tanto, a la vista de los números de póliza de la misma presentada en el sobre n 2.

Es preciso analizar, por tanto, si cabe subsanar el error cometido al aportar, de forma equivocada y antes de la formalización, una póliza de seguro distinta de la que se incluía en la oferta técnica (no de la documentación administrativa) y a la que se otorgó la máxima puntuación.



Sobre la posibilidad de subsanar o aclarar las ofertas técnicas, cabe traer a colación la Resolución 32/2018, de 4 de mayo, de este Tribunal, en la que se recoge la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado y de los tribunales de recursos contractuales, doctrina que, por su interés, se reproduce a continuación.

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, en su Informe 48/02, de 28 de febrero de 2003, con cita de otros anteriores, señaló que, "sin ser posible realizar una lista exhaustiva de defectos subsanables y no subsanables", el artículo 81 del RGLCAP permite "considerar insubsanables los defectos consistentes en la falta de requisitos exigidos y subsanables aquéllos que hacen referencia a la simple falta de acreditación de los mismos". Y en su Informe 18/10, de 24 de noviembre, con cita de su Informe 47/09, de 1 de febrero de 2010, mantiene que "el criterio mantenido por la Junta Consultiva puede concretarse en que se reconoce como subsanable, ya sea por errores u omisiones, la aportación de documentos exigidos para concurrir siempre que el contenido del mismo, como elemento acreditativo, exista en el momento en que se presenta y en el momento en que concluye el plazo de presentación de proposiciones, que evidentemente es anterior al momento de subsanación. Es decir, puede subsanarse lo que existe, pero no se ha aportado; no se puede subsanar lo que en el momento citado no existe de manera indudable". Y añade que "Esta interpretación está en línea con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a que un excesivo rigor al aplicar las normas de procedimiento puede conducir a una infracción del principio básico de contratación administrativa de la libre concurrencia a través del rechazo de los licitadores por defectos formales. Así, la interpretación que da esta Junta Consultiva ofrece un compromiso entre los principios de no discriminación e igualdad de trato, antes citados, y el principio de libre concurrencia".

Sobre la posibilidad de subsanar las ofertas, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en diversas resoluciones (por todas, Resoluciones 217/2016, de 1 de abril, 898/2016, de 4 de noviembre, 908/2017, de 5 de octubre, 8/2018, de 9 de enero, 155/2018, de 16 de febrero, 266/2018, de 16 de marzo; y en términos semejantes, Resoluciones 661/2017 de 21 de julio, 42/2018, de 19 de enero, o 113/2018, de 9 de febrero) ha señalado que "nuestro Ordenamiento ha venido distinguiendo entre la subsanación de defectos o errores que afectan a la denominada documentación administrativa y la de aquellos otros que afectan a la formulación de las ofertas. En cuanto a los primeros, la regla ha sido la de la absoluta subsanabilidad aun guardando la debida separación entre las fases del procedimiento (_), en tanto que, para los segundos, la solución ha sido mucho más restrictiva. Es elocuente, en este sentido, que el artículo 81.2 del [RGLCAP] sólo se refiera a la subsanación de defectos en la documentación administrativa, y si es verdad que dicho precepto no puede ser interpretado `sensu contrario" vedando toda posibilidad de conceder ocasión de salvar los [que] se presenten en las ofertas, sí que debe servir como criterio interpretativo de exigencia de mayor rigor en la determinación y concreción de las mismas (_).

"Por ello, el Tribunal Supremo se ha mostrado cauto a la hora de pronunciarse sobre la subsanación de errores u omisiones en la oferta. La ha admitido cuando se trataba de errores puramente formales y de fácil remedio, como la firma de la proposición económica (_), la representación del que suscribió la oferta (_) e incluso cuando se trataba de la acreditación documental de un elemento que el Pliego consideraba como criterio de adjudicación y que se había invocado expresamente en la proposición aunque no justificado de manera suficiente (_). A estos efectos, el Alto Tribunal ha enfatizado que la preclusión de aportaciones documentales tiene por objeto evitar sorpresas o "estratagemas poco limpias", rechazando por ello posturas formalistas que conduzcan a la exclusión de licitadores por defectos fácilmente subsanables, por entender que ello contravendría el principio de libre concurrencia (_).

"Sin embargo, el mismo Alto Tribunal ha rehusado extender tales consideraciones al cumplimiento de otras formalidades exigidas en los pliegos, como la inclusión de un anexo resumen de las características de la oferta (_) o la firma de ingeniero en la propuesta técnica, por entender en este caso que afecta al contenido material de la misma (_), respecto del cual entiende que no cabe subsanación (_).

"Esa doble tendencia se halla presente en la jurisprudencia comunitaria. Así, por un lado, ésta se muestra proclive a admitir la subsanación de errores en la fase de admisión a la licitación, permitiendo al órgano de contratación reclamar documentos sobre la capacidad o situación personal del empresario que no fueron aportados por éstos pese a exigirse en el pliego, y siempre que en él se hubiera previsto en tales casos la sanción de exclusión (cfr.: Sentencias TJUE, Sala Décima, de 10 de octubre de 2013 -Asunto C-336/12- y 6 de noviembre de 2014 -Asunto C-42/13-). Sin embargo, se muestra mucho más cauta cuando los defectos afectan a las ofertas, pues, en ellas sólo considera ajustadas las meras aclaraciones o correcciones de errores materiales manifiestos, y además con el límite de que no suponga una nueva oferta (cfr.: Sentencia TJUE, Sala Cuarta, 29 de marzo de 2012, Asunto C-599/10-) así como en los casos en los que la ambigüedad de las ofertas pueda explicarse de modo simple y disiparse fácilmente (cfr.: STGUE, Sala Quinta, 10 de diciembre de 2009, Asunto T- 195/08-)".

Asimismo, como se ha apuntado anteriormente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la Sentencia de 29 de marzo de 2012 (asunto C- 599/10), viene a declarar que el artículo 2 de la Directiva 2004/18 no se opone a que "excepcionalmente, los datos relativos a la oferta puedan corregirse o completarse de manera puntual, principalmente porque sea evidente que requieren una mera aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, a condición de que esa modificación no equivalga a proponer en realidad una nueva oferta". Y concluye que "(...) en el ejercicio de la facultad de apreciación de que dispone así el poder adjudicador, este último está obligado a tratar a los diferentes candidatos del mismo modo y con lealtad, de manera que, al término del procedimiento de selección de las ofertas y en vista de los resultados de éste, no pueda concluirse que la petición de aclaración benefició o perjudicó indebidamente al candidato o candidatos que la recibieron".

Y en la misma línea cabe citar la Sentencia de 25 de mayo de 2015, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ha considerado factible la subsanación de la documentación presentada para acreditar un criterio de adjudicación, siempre que estemos ante una acreditación documental que no suponga alteración de su oferta ni, por tanto, quiebra del principio de igualdad de trato ni de la libre concurrencia.

La doctrina y jurisprudencia expuestas constituyen, por tanto, los parámetros jurídicos sobre los que este Tribunal ha de enjuiciar la actuación recurrida.

En supuesto analizado, el certificado de seguro aportado por Onet en vía de recurso acredita que dicha empresa contaba con una póliza de seguro que cubría las actividades objeto de contrato y que dicha póliza, a la vista de su número de referencia, es la misma que la presentada en el sobre n 2 que se valoró con la puntuación máxima. De ello se infiere que lo que se ha producido es un simple error, al aportar el documento equivocado, y no una modificación de este aspecto de la oferta.

Si bien es cierto que la aportación de la póliza equivocada es imputable exclusivamente al licitador, también lo es que deben rechazarse posturas excesivamente formalistas que impidan que, por la existencia de errores o defectos puramente formales y fácilmente subsanables, pueda adjudicarse el contrato a las ofertas económicamente más ventajosas, pues ello determinaría una actuación administrativa excesivamente rigorista y contraria al principio de libre concurrencia que debe presidir la contratación pública.

En este caso, ante la falta de concordancia entre las pólizas aportadas por Onet, el órgano de contratación debió solicitar a la empresa una aclaración o subsanación, dado que, como se puede apreciar en el certificado aportado, ello no supone una modificación de la oferta presentada.

Por ello, ante la evidencia del error en la aportación de la póliza y dado que está acreditado que el adjudicatario contaba con una póliza de seguro que ampara la actividad objeto del contrato, la puntuación otorgada a este criterio es correcta.

Por tanto, este motivo de recurso debe desestimarse.

B) En segundo lugar, se alega que la oferta de la adjudicataria no puede incluir como mejora contenedores reutilizables, ya que la planta de tratamiento que Gerescyl pone a su disposición no tiene autorización para manipular (abrir, lavar y desinfectar) los contenedores, por lo que dicha mejora debió valorarse con 0 puntos y no con la puntuación máxima (10 puntos). Aporta, para fundamentar dicho motivo, un informe de 14 de julio de 2016 emitido en el procedimiento para modificar la autorización de la citada planta de tratamiento.

El apartado 19.2 del anexo I del PCAP incluye, en su punto 1, como criterio de valoración automático relativo a la calidad técnica, el siguiente: "Propuesta de utilizar bolsas de un solo uso junto con los contenedores de 60 litros destinados a su transporte para residuos sanitarios especiales del grupo

III, permitiendo que la empresa adjudicataria pueda, previo lavado y desinfección, reutilizar los contenedores, reduciendo así la emisión de gases de efecto invernadero. Las bolsas deberán ser de color rojo y cumplirán la Norma UNE-53-147-85"; se otorgarán 10 puntos a la oferta que incluya dicha propuesta y 0 puntos a las que no lo incluyan.


El órgano de contratación, en su informe al recurso especial, advierte de que en ninguna de las inscripciones figura de manera expresa que se prohíba la manipulación de los contenedores, es decir, la apertura, lavado y desinfectación de estos, por lo que considera que las inscripciones aportadas son suficientes para poder llevar a cabo la ejecución del contrato.

Tal conclusión se ve ratificada por la Resolución de 19 de julio de 2018, de la Dirección General de Calidad y Sostenibilidad Ambiental, por la que se amplía y modifica la autorización de la instalación de tratamiento propuesta, presentada por Onet en el trámite de audiencia del recurso especial. En el anexo III de la Resolución, en el que se describen la instalación y las operaciones de tratamiento de residuos, se incluye "la nueva área destinada al lavado y secado de contenedores de residuos sanitarios", por lo que no existe duda de que la planta de tratamiento propuesta sí dispone de autorización, antes de presentar la oferta, para el tratamiento de residuos sanitarios y lavado de contenedores.