Resolución 338/2021 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

En lo que respecta al fondo del asunto, éste se concreta en determinar si el acuerdo de exclusión de la oferta de la entidad recurrente, con motivo de que no completarse lo dispuesto por la disposición adicional décimo sexta de la LCSP, es o no conforme a derecho.

En este escenario, en primer lugar, hacer mención de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LCSP: "Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna_", lo que nos lleva a lo comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia de que los pliegos son la "ley del contrato". En este sentido, hemos de tener en cuenta que, conforme a reiteradísima jurisprudencia (v.g Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de febrero y 19 de marzo de 2001, entre otras) y doctrina tanto de este Tribunal (Resoluciones 111/2021, de 21 de abril y 006/2020, de 13 de enero, entre otras muchas) como del resto de Órganos de resolución de recursos contractuales (v.g. Resolución 358/2019, de 11 de abril del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales), el pliego de condiciones constituye "lex contractus" o "ley entre las partes", debiendo someterse a sus reglas no solo los licitadores sino también la propia entidad contratante redactora de sus cláusulas, obligando así a todas las partes que intervienen en el proceso de contratación y constituyen los elementos esenciales sobre los cuales realizar el examen del presente recurso. Lo contrario implicaría una grave vulneración del principio de seguridad jurídica y una ruptura del principio de igualdad de trato para aquellas licitadoras que han respetado el contenido del pliego.



Acudiendo al contenido del PCAP, la cláusula 13 del mismo, relativo a la "presentación de proposiciones", impone la presentación de las proposiciones en forma electrónica y a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público, en los siguientes términos:

13.1.- Las proposiciones y la documentación complementaria se presentarán, en el plazo señalado en el anuncio de licitación y en la forma indicada en los apartados siguientes.

13.2.- La presente licitación tiene, exclusivamente, carácter electrónico, por lo que las personas licitadoras deberán preparar y presentar sus ofertas, obligatoriamente, de forma telemática, a través de los servicios de licitación electrónica de la Plataforma de Contratación del Sector Público (https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma).

No se admitirán las ofertas que no sean presentadas de esta manera, advirtiéndose a los licitadores que el horario establecido en dicha Plataforma de Contratación del Sector Público está referido a la hora peninsular, lo que deberá tenerse en cuenta para que las ofertas sean presentadas en plazo. Asimismo, todas las comunicaciones que se produzcan en este procedimiento de licitación se producirán a través de la mencionada Plataforma de Contratación del Sector Público".

13.2.bis.- Cuando el licitador lleva a cabo la presentación de la oferta en la Plataforma de Contratación del Sector Público, una vez registrada la huella electrónica el proceso continúa con el envío de la oferta completa. Si el ancho de banda contratado es suficiente o no hay degradación del servicio de comunicaciones, aquélla se registrará en los servidores de la PLACSP de manera casi simultánea. En caso contrario, la Herramienta informa al licitador de que dispone de 24 horas para completar su oferta, lo que podrá llevar a cabo mediante un nuevo intento de presentación telemática haciendo uso de la Herramienta o descargando la oferta completa en un soporte electrónico y dirigiéndose a un registro físico o a una oficina de correos para realizar la presentación de manera presencial. De no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada.

Como podemos observar, tanto los anuncios como los pliegos establecen la obligación de presentar las proposiciones por medios electrónicos, que la disposición adicional decimoquinta de la LCSP, siguiendo lo dispuesto en el artículo 22 de la Directiva 2014/24/ UE establece como de utilización preferente, en aras de simplificar y aumentar la eficiencia y la transparencia de los procedimientos de contratación (cfr: considerando 52 de la Directiva 2014/24/UE).



Establecida la obligatoriedad de presentar las ofertas de manera electrónica, el principio de igualdad y no discriminación impone el respeto de las condiciones establecidas para participar en la licitación, sin excepciones ni distinciones entre los licitadores, de modo que, en principio, una oferta presentada fuera del plazo de presentación de proposiciones ha de ser inadmitida por el órgano de contratación, salvo que el licitador acredite de forma indubitada que la extemporaneidad de la presentación respondió a causas que no le sean imputables en modo alguno.



Vinculado a los hechos, la LCSP en su disposición adicional décimo sexta ofrece la posibilidad a los licitadores de presentar sus ofertas en dos fases, y decimos ofrece pues no obliga a ello, pudiendo el licitador presentar su oferta de una sola vez, sin necesidad de transmitir primero la huella electrónica. Así, se dispone: "Disposición adicional decimosexta. Uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos regulados en la Ley. 1. El empleo de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos contemplados en esta Ley se ajustará a las normas siguientes: h): "en los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío por medios electrónicos de las ofertas podrá hacerse en dos fases, transmitiendo primero la huella electrónica de la oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su presentación a todos los efectos, y después la oferta propiamente dicha en un plazo máximo de 24 horas. De no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada.

Se entiende por huella electrónica de la oferta el conjunto de datos cuyo proceso de generación garantiza que se relacionan de manera inequívoca con el contenido de la oferta propiamente dicha, y que permiten detectar posibles alteraciones del contenido de esta garantizando su integridad. Las copias electrónicas de los documentos que deban incorporarse al expediente, deberán cumplir con lo establecido a tal efecto en la legislación vigente en materia de procedimiento administrativo común, surtiendo los efectos establecidos en la misma".


A lo que se añade que, conforme a lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición Adicional Décimo Quinta, las ofertas se presentarán utilizando medios electrónicos a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público.

La "Guía de servicios de licitación electrónica: preparación y presentación de ofertas" a la que se remite el propio PCAP en su cláusula 13.2, contempla qué trámites deben seguirse cuando se presenta la huella electrónica sin enviar la oferta. Acudiendo al apartado 4.7.1 de la Guía, la misma contempla las siguientes indicaciones:

"4.7 Problemas con el envío 4.7.1 Huella electrónica En ocasiones pueden surgir problemas durante el envío de la oferta de modo que no llegue a completarse dicho envío, por ejemplo, porque la velocidad de subida de su canal de transmisión no sea sufi ciente para remitir un volumen determinado de documentos. Si esto sucede se obtiene un justificante de presentación de la huella electrónica (ilustración: justificante de presentación de la huella electrónica) o resumen correspondiente a la oferta y se dispondrá de un plazo de 24 horas para remitir la oferta completa al órgano de asistencia.


Ilustración: justificante de presentación de la huella electrónica

NOTA: la presentación de tipo huella electrónica no supone en ningún caso que exista un error en la Plataforma de Contratación del Sector Público. Sus causas están relacionadas, por lo general, con la conectividad en su empresa. Aunque se haya incluido en el apartado de Problemas con el envío, no debe catalogarse como tal, más bien es un servicio que ofrece la Plataforma, en cumplimiento de la DA16 de la LCSP, para garantizar el ejercicio del derecho a licitar incluso cuando las condiciones en las comunicaciones se encuentren degradadas.

NOTA: cuando obtenga el justificante de presentación compruebe si contiene el término HUELLA ELECTRÓNICA. Si recibe un justificante con esa tipología, la responsabilidad exclusiva de completar la oferta en el plazo de 24 recae exclusivamente en el licitador."

Ilustración: alternativas para la presentación completa de la oferta)
Para realizar el envío completo de su oferta se dispone de dos alternativas (Ilustración: alternativas para la presentación completa de la oferta):
- Volver a intentar la remisión de forma telemática mediante el botón "Enviar documentación", o bien
- Descargar el fichero de la oferta mediante el botón "Descargar documentación" en un soporte electrónico y llevar éste a un registro físico autorizado o remitirlo por registro electrónico.
NOTA: No utilice ambas al mismo tiempo, es decir, si llega a completar el envío telemáticamente no remita la oferta a través del registro físico, y si ya ha presentado la oferta en el registro físico le re comendamos que no continúe con el envío telemático.
NOTA: cuando complete su oferta electrónica de manera presencial le recomendamos que escriba un correo electrónico al órgano de contratación indicando tal circunstancia.
- Opción "Enviar documentación": si después de haber presentado únicamente la huella electrónica se envía con éxito la oferta completa de forma telemática mediante la herramienta, se obtiene un justificante de presentación de oferta (Ilustración: justificante de presentación de oferta completa) en el que se hará constar tanto la fecha de envío de la huella como la fecha de envío de la oferta completa.
- Opción "Descargar documentación" y presentar en registro físico/electrónico: al pulsar el botón "Descargar documentación" se le solicitará una localización para guardar un archivo con extensión XML. NO EDITE este archivo ya que cualquier modificación cambiará el cálculo de la huella electrónica y ya no coincidirá con la que se presentó originalmente. Este archivo XML es el que se deberá enviar a través de un registro físico/electrónico. Aunque se haya alcanzado la fecha de fin del plazo de presentación de ofertas para la licitación aún es posible completar el envío de la oferta siempre que nos encontremos dentro del plazo de 24 horas desde que se remitió la huella electrónica.

Transcurrido el plazo de 24 horas desde que se presentó la huella sin que se haya remitido la oferta completa, o en el caso de que se realice una nueva oferta (si esto es posible), se considerará que la oferta correspondiente a la huella electrónica anterior ha sido retirada."

En el caso de que haya una huella electrónica presentada, si se ha cerrado la herramienta de pre paración de ofertas y se vuelve a lanzar en el mismo equipo se obtiene una pantalla de presentación (Ilustración: pantalla de alternativas una vez presentada la huella en el mismo equipo) que informa de esta situación. Esta pantalla puede variar en función de cuál es la fecha de fin del plazo de presentación y del tiempo que haya transcurrido desde que se presentó la huella

Ilustración: pantalla de alternativas una vez presentada la huella en el mismo equipo)

Si estamos dentro de las 24 horas desde el envío de la huella se tendrá disponible la opción de "Continuar con la preparación". El que se ofrezca o no la opción de "Crear una nueva oferta" dependerá de si se ha cumplido o no la fecha de fin del plazo de presentación.

Si ya han pasado las 24 horas desde el envío de la huella no se dispondrá de la opción de "Continuar con la preparación". El que se ofrezca o no la opción de "Crear una nueva oferta" dependerá de si se ha cumplido o no la fecha de fin del plazo de presentación.

Expuesto el contenido de la Guía de la PLACSP y a la vista del contenido de la disposición adicional décimo sexta, apartado 1 letra h) de la LCSP, es fácilmente comprobable con el simple análisis visual del ya citado en los antecedentes de hecho justificante de presentación, en el que se indica que el estado de la misma es el de "Presentación de Huella Electrónica", que consta el mensaje al que se refiere la transcrita figura "Ilustración: justificante de presentación de la huella electrónica" de la "Guía de Servicios de Licitación Electrónica: Preparación y Presentación de ofertas" de la PLACSP, advirtiendo que ha de completarse el envío de la oferta en el plazo máximo de 24 horas (segunda de las fases previstas por la disposición adicional decimosexta), para lo cual se ofrecen dos alternativas: bien volver a intentar la remisión de la misma de forma telemática, mediante el botón "enviar documentación", bien descargar el fichero de la oferta mediante el botón "descargar documentación", en un soporte electrónico y presentarla en registro físico autorizado o remitirlo por registro electrónico. Actuación que el justificante advierte expresamente, en tanto se trata de "documento con validez hasta el momento de la presentación de la oferta o proposición completa". Se trata de un documento que no deja dudas, en el sentido de que no justifica sino la presentación de la huella digital de la oferta, a la espera de la "presentación completa".

Pues bien, queda constatado, tanto de las actuaciones que obran en el expediente, como de la propia documentación aportada con el recurso, que la entidad recurrente recibió el aviso de la presentación de la huella electrónica, procediendo el mismo día a remitir la documentación a través de una empresa de mensajería, recibiéndose el 7 de octubre de 2021 en el registro del órgano de contratación una documentación de la recurrente, que no ha sido objeto de comprobación, según lo expuesto en el informe dando respuesta al recurso.

De la documentación aportada por la recurrente se desprende que realizó un envío a través de NACEX, siendo la fecha de expedición de dicho envío el 4 de octubre de 2021 y que dicho envío se dirigió a Gerencia de Servicios Sanitarios. Y si bien dicha actuación de remisión se realizó dentro de las 24 horas siguientes a la emisión de la huella electrónica (que comprendía el periodo temporal entre las 13:12 horas del 4 de octubre y las 13:12 horas del 5 de octubre de 2021), lo cierto es que no atendió a lo exigido en la cláusula 13.2 bis del PCAP, la cual disponía la realización de un nuevo intento de presentación telemática o descargando la oferta completa en un soporte electrónico y dirigiéndose a un registro físico o a una oficina de correos para realizar la presentación de manera presencial. De no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada.

Es por ello que la cláusula 13.2 bis del PCAP, para el caso de que se produjese la figura recogida en la disposición adicional decimosexta de la LCSP, apartado 1 letra h), dispuso la necesidad de dirigirse a un registro físico o a una oficina de correos para realizar la presentación de manera presencial. Y esta presentación es la que debía realizarse en el plazo de 24 horas; por tanto, debía cumplirse tanto el requerimiento temporal (24 horas) como el requerimiento formal (registro físico o una oficina de correos para la realización de la presentación de manera presencial).

Y es que como podemos observar de lo dispuesto en el PCAP, cláusula 13.2 bis permite, durante el plazo máximo previsto para la presentación de ofertas, de conformidad con la exigencia de presentación telemática derivada de la disposición adicional 15 y de la posibilidad contemplada en la disposición adicional 16 , una primera presentación consistente en la generación de la huella digital de la oferta y, durante un plazo de 24 horas, la presentación de dicha documentación, que una vez firmada se vincula a la huella digital.

Presentación dentro del plazo de 24 horas que debe realizar, por disponerlo así la cláusula 13.2 bis del PCAP, ante un registro o bien ante una oficina de correos. Posibilidad de presentación que también se recoge en la Guía citada y desarrollada anteriormente, la cual dispone cómo se debe proceder: Transcurrido el plazo de 24 horas desde que se presentó la huella sin que se haya remitido la oferta completa, o en el caso de que se realice una nueva oferta (si esto es posible), se considerará que la oferta correspondiente a la huella electrónica anterior ha sido retirada."

Pues bien, ninguna de las dos posibilidades recogidas en la cláusula 13.2 bis del PCAP, fueron atendidas por la entidad recurrente, en tanto procedió a la remisión de su oferta, o eso se presume pues la Mesa de Contratación no ha procedido a la apertura del archivo recibido en la unidad de registro el día 7 de octubre de 2021, a través de una em presa de mensajería, pero no a través de la presentación en un registro válido o ante la citada oficina de correos.

Este Tribunal, respecto de la figura de la presentación en oficina de correos que recoge la cláusula 13.2 bis del PCAP, acude a la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución 452/2020, de 26 de marzo, respecto de la figura de la "oficina de Correos" que utilizan tanto el artículo 80.4 del Real Decreto 1098/2001 como el artículo 16.4 b) de la Ley 39/2015.

Así el artículo 80.4 del Real Decreto 1098/2001 dispone: "4. Cuando la documentación se envíe por correo, el empresario deberá justificar la fecha de imposición del envío en la oficina de Correos y anunciar al órgano de contratación la remisión de la oferta mediante télex, fax o telegrama en el mismo día. También podrá anunciarse por correo electrónico, si bien en este último caso sólo si se admite en el pliego de cláusulas administrativas particulares. El envío del anuncio por correo electrónico sólo será válido si existe constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifica fidedignamente al remitente y al destinatario. En este supuesto, se procederá a la obtención de copia impresa y a su registro, que se incorporará al expediente. Sin la concurrencia de ambos requisitos no será admitida la documentación si es recibida por el órgano de contratación con posterioridad a la fecha y hora de la terminación del plazo señalado en el anuncio. Transcurridos, no obstante, diez días siguientes a la indicada fecha sin haberse recibido la documentación, ésta no será admitida en ningún caso.".

Y el artículo 16.4 b), de la Ley 39/2015, dispone: "4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse: a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1. b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca."

Pues bien la Resolución 452/2020 dispone: "Este Tribunal, en cambio, interpreta que la expresión "oficina de Correos" (con mayúscula) que utilizan tanto el artículo 80 del Real Decreto 1098/2001 como el artículo 16.4, b), de la Ley 39/2015, así como la cláusula 4 del PCAP (en este caso, con minúscula), se refiere exclusivamente a las oficinas gestionadas por la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA, y no a las empresa de mensajería, como SEUR, que si bien pueden utilizarse para enviar y presentar las proposiciones, no pueden actuar como receptoras en el sentido de registros oficiales para recibir las proposiciones como si fuesen oficinas de Correos."

Debemos también exponer, por su coincidencia con los hechos objeto de análisis en el presente recurso, la Resolución 935/2020, de 4 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales:

"Pues bien, la cuestión no es si puede utilizarse un servicio de mensajería distinto del operador del servicio postal universal (Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A.), que evidentemente sí puede utilizarse; sino la cuestión atañe a si la utilización de otro servicio de mensajería produce los mismos efectos en orden a la fecha de presentación. Porque, insistimos, en nuestro caso la oferta completa llegó fuera del plazo otorgado de 8 días naturales más las 24 horas de gracia, y solo si se admite como fecha de presentación la propia fecha de entrega al mensajero, puede considerarse presentada en plazo. Enmarcada así la cuestión, entendemos que, por una parte, el prestador del servicio postal universal es el único que genera fehaciencia en cuanto a la fecha en que se le hace entrega de la documentación; y por otra, y esencialmente, sólo la presentación de la documentación dirigida al órgano de contratación en las oficinas de dicho prestador opera, respecto de la fecha de tal presentación, como si se realizara en el propio registro del órgano de contratación. Así resulta de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, que dispone (nuestro subrayado): "Artículo 14. Derecho de presentación de escritos dirigidos a las Administraciones Públicas Los usuarios tendrán derecho a presentar solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a las Administraciones Públicas, en los términos y a los efectos previstos en el artículo 38.4.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (ahora 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), únicamente a través de las oficinas del operador designado para la prestación del servicio postal universal, que deberá recibirlos y dirigirlos al destinatario con carácter preferente y acreditar, a solicitud del interesado, tanto su presentación en las citadas oficinas como su entrega en destino, con expresa mención de la fecha y hora en que se produzcan ambos eventos. Esta presentación surtirá los mismos efectos que en el registro del órgano administrativo al que se dirijan. Los usuarios también tendrán derecho a presentar solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a las Administraciones Públicas a través de operadores postales distintos al operador designado para prestar el servicio postal universal en los términos que establece el artículo 38.4.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común". (Desarrollado por el Real Decreto 1829/1999 que cita el acta de exclusión).

Claramente pues, si bien la legislación no excluye la utilización de otros operadores postales para presentar la oferta en nuestro caso, solo la presentación en Correos produce los mismos efectos que si se presentara en el registro del órgano de contratación; en nuestro supuesto, a efectos de que pueda considerarse que ha entrado dentro del plazo ampliado de 24 horas ofrecido por la D. Ad. 16 LCSP.

Lo dispuesto en el precitado art. 14 es consecuencia, sin duda, de lo dispuesto en el art. 22 de la misma Ley 43/2010: "Principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal. 4. La actuación del operador designado gozará de la presunción de veracidad y fehaciencia en la distribución, entrega y recepción o rehúse o imposibilidad de entrega de notificaciones de órganos administrativos y judicia les, tanto las realizadas por medios físicos, como telemáticos, y sin perjuicio de la aplicación, a los distintos supuestos de notificación, de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Las notificaciones practicadas por los demás operadores postales surtirán efecto de acuerdo con las normas de derecho común y se practicarán de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común"-ahora 41 de la Ley 39/2015; que implica, como resulta de su lectura, la necesidad de acreditar de modo suficiente los extremos de la notificación, sin que baste la declaración del operador al efecto como en Correos. En definitiva, no produciendo la entrega de la oferta completa a MRW el día 26 de mayo los mismos efectos que si se hubiera presentado en Correos, habrá de estarse a la fecha en que llegó al órgano de contratación, el 28 de mayo; vencido, pues, el plazo adicional de 24 horas desde el plazo final para presentación de ofertas con cedido por la Ley (el 27 de mayo). La presentación de la oferta fue, pues, extemporánea y ésta fue correctamente excluida"

Pues bien, como señala el TACRC en la Resolución expuesta, en el presente caso, la recurrente acudió a una empresa de mensajería a fin de cumplir lo dispuesto en la disposición adicional 16 y lo fijado en el PCAP, no cumpliendo por ello lo dispuesto en la cláusula 13.2 bis, en tanto, para cumplir el plazo de gracia de 24 horas cuando se genera una huella electrónica al intentar la presentación de la proposición sólo se entenderá válidamente cumplido si la presentación se completa a través del operador postal universal, que es el único que garantiza los mismos efectos que la presentación completa de la oferta ante el órgano de contratación y que, en caso de utilizarse otro operador, como fue el caso, habrá de estarse a la fecha de entrada de la documentación en el propio órgano de contratación, que se realizó el 7 de octubre de 2021, una vez vencido el plazo límite fijado a las 13:12 horas del 5 de octubre, no pudiendo tomar como referencia la entrega a la empresa de mensajería, pues las normas expuestas no le otorgan la presunción de veracidad y fehaciencia señalada anteriormente y expuesta en la Resolución del TACRC.

Por tanto, en ningún momento se llegó a producir la presentación completa de la oferta, pues incluso la posibilidad de presentarla electrónicamente en dos fases, que no es un derecho aplicable sino en los casos en que por razones técnicas no se puede completar la remisión completa al mismo tiempo, y se computen las 24 horas de referencia entre una fase y otra, desde la constancia de la huella electrónica, requeriría en todo caso que ello se culminase no solo en el plazo, sino en la forma prevista en los pliegos, y coincidente con la disposición adicional de referencia, esto es, electrónicamente a través de la Plataforma de contratación o bien mediante la presentación en un registro físico o en una oficina de Correos.

Por todo lo cual este Tribunal considera que el órgano de contratación actuó en forma ajustada a Derecho considerando retirada la oferta de la recurrente y en consecuencia procede la desestimación del recurso.