Resolución 309/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

En lo que se refiere al fondo del asunto, la entidad recurrente se limita a solicitar que se tengan en cuenta los documentos que se anexan al recurso que, a su juicio, la validan como empresa solvente técnica y profesionalmente según los pliegos rectores de la licitación, subsanando así los defectos de la documentación presentada.
Hemos de partir en el análisis de la cuestión planteada del valor vinculante de los pliegos, auténtica lex contractus, con eficacia jurídica, no sólo para el órgano de contratación, sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación, y, particularmente, para las empresas licitadoras. A este respecto, la Resolución 408/2015 de este Tribunal señala: "Dado que los pliegos son la ley del contrato y que las mencionadas circunstancias no han sido invocadas oportunamente por la recurrente a través del correspondiente recurso, dichas alegaciones, completamente extemporáneas, no pueden ser ahora examinadas ni consideradas por el Tribunal. Efectivamente, el Tribunal viene aplicando la doctrina reiterada de que la presentación de proposiciones por los licitadores implica, la aceptación incondicional de los Pliegos, debiendo inadmitirse, por extemporánea, su posterior impugnación.

Respecto al cuestionamiento del contenido de los pliegos por parte de la recurrente este Tribunal coincide con el órgano de contratación en que dicha fundamentación resulta absolutamente extemporánea, habiendo reiterado en Resoluciones anteriores la doctrina de que los pliegos son la ley del contrato que obligan tanto a la Administración contratante como al licitador que presenta una proposición a una licitación determinada.

Conforme al artículo 145.1 del TRLCSP, "las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna" (por todas, Resoluciones 59/2012, de 22 de febrero 142/2012, de 28 de junio, 155/2011, de 8 de junio, 172/11, de 29 de junio, 502/2013, de 14 de noviembre, ó 19/2014, de 17 de enero, 931/2014, de 18 de diciembre, entre otras muchas).

De acuerdo con lo expuesto, la falta de impugnación en plazo de los Pliegos obliga a los recurrentes, en virtud del principio de prohibición de actuación contraria a sus propios actos (venire contra factum propium non valet), a pasar por su contenido, con la única excepción de que se aprecie la concurrencia de causa de nulidad radical en los Pliegos: "los pliegos que elabora la Administración y acepta expresamente el licitador al hacer su proposición constituyen la ley del contrato y vinculan, según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo español, tanto a la Administración contratante como a los participantes en la licitación, sin perjuicio de la eventual apreciación ulterior de vicios de nulidad de pleno derecho" (Resoluciones 241/2012, de 31 de octubre, y 83/2014, de 5 de febrero, entre otras).

Procede recordar, asimismo, la doctrina general de este Tribunal sobre los criterios de solvencia exigibles en la contratación pública, citando por todas la Resolución 88/2015, de la que destacamos las siguientes consideraciones: "La normativa de contratación pública exige para poder contratar con los distintos poderes adjudicadores el cumplimiento previo de los requisitos de capacidad y solvencia, en sus distintas vertientes económica y financiera, técnica y profesional, con el objetivo de garantizar la idoneidad del licitador para la ejecución de la prestación demandada. Estas exigencias de capacidad y solvencia se conforman como un requisito o condición "sine qua non", cuyo no cumplimiento justifica la exclusión de la licitación. Y ello con el fin de garantizar el interés público que es causa de todo contrato público. Como se indica en el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado 53/10, de 10 de diciembre (y, en igual sentido, informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña 6/2011, de 5 de julio), la exigencia de la acreditación de la solvencia es un soporte fundamental del sistema de selección del candidato para la adjudicación del contrato que permite identificar cuáles son las empresas idóneas, constituyendo el acierto en su determinación y aplicación un importante beneficio para el órgano de contratación".

Sentado lo anterior, hemos de analizar cómo contemplan los pliegos los requisitos y la acreditación de la solvencia técnica o profesional de los licitadores. A este respecto, el Anexo E del PCAP señala: "Disponibilidad de mínimo de UN (1) TITULADO/A PARA CADA UNA DE LAS ESPECIALIDADES indicadas en la cláusula 2.1.1 del Pliego de Prescripciones Técnicas para su adscripción a la ejecución del contrato y que quedará acreditado con la cumplimentación del FORMULARIO DE JUSTIFICACIÓN DE SOLVENCIA TÉCNICA Y PROFESIONAL (debidamente firmado por el representante del licitador y también por el titulado ofrecido), acompañado de la siguiente documentación: Títulos homologados, reconocidos o convalidados por el Estado español".

Por su parte, el apartado 2.1.1 del Pliego de Prescripciones Técnicas, relativo al Personal necesario, indica lo siguiente: "2.1.1.- Personal necesario. Para la prestación de los servicios objeto de licitación, el adjudicatario deberá disponer de un centro que cuente con recursos materiales y personales propios suficientes y adecuados para la prestación de la asistencia sanitaria ambulatoria y hospitalaria concertada, y se comprometerá a llevar a cabo dicha prestación exclusivamente en sus instalaciones y con sus propios medios personales y materiales. En este sentido, cada uno de los centros deberá contar, al menos, con: UN (1) Médico/a Especialista en Medicina Familiar y/ o Medicina Interna. UN (1) Médico/a Especialista en Cirugía General y Digestivo. UN (1) Médico/a Especialista en Traumatología y Cirugía Ortopédica. UN (1) Médico/a Especialista en Anestesiología y Reanimación. UN (1) Médico/a Especialista en Cirugía Cardiaca y Vascular. UN (1) Médico/a Especialista en Cirugía Oral y Maxilofacial. UN (1) Médico/a Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora. UN (1) Médico/a Especialista en Cirugía Torácica. UN (1) Médico/a Especialista en Urología. UN (1) Médico/a Especialista en Alergología. UN (1)

Médico/a Especialista en Angiología. UN (1) Médico/a Especialista en Cardiología. UN (1) Médico/a Especialista en Dermatología. UN (1) Médico/a Especialista en Neumología. UN (1) Médico/a Especialista en Neurofisiología. UN (1) Médico/a Especialista en Neurología. UN (1) Médico/a Especialista en Neurocirugía. UN (1) Médico/a Especialista en Otorrinolaringología. UN (1) Titulado/a Especialista en Psicología. UN (1) Médico/a Especialista en Psiquiatría. UN (1) Médico/a Especialista en Unidad del dolor. UN (1) Médico Especialista en Diagnóstico por Imagen. UN (1) Técnico Especialista en Radiodiagnóstico. Todos ellos con la titulación establecida en la legislación vigente".

Recordemos también lo establecido en el apartado 2, del artículo 150 de la LCSP: "Una vez aceptada la propuesta de la mesa por el órgano de contratación, los servicios correspondientes requerirán al licitador que haya presentado la mejor oferta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de las circunstancias a las que se refieren las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 140 si no se hubiera aportado con anterioridad, tanto del licitador como de aquellas otras empresas a cuyas capacidades se recurra, sin perjuicio de lo establecido en el segundo párrafo del apartado 3 del citado artículo; de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 76.2; y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos.

De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose a exigirle el importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía provisional, si se hubiera constituido, sin perjuicio de lo establecido en la letra a) del apartado 2 del artículo 71.

En el supuesto señalado en el párrafo anterior, se procederá a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas".

Expuesto lo anterior, el órgano de contratación estima que la recurrente, en el trámite de subsanación conferido al efecto, no subsanó el defecto relativo a la solvencia técnica y profesional, por cuanto no acreditó que contase con un especialista en traumatología y cirugía ortopédica, ni con un técnico especialista en radiodiagnóstico, especialidades que, como hemos visto, exigen los Pliegos rectores de la licitación. Frente a ello, la entidad recurrente pretende que se tengan en cuenta los documentos que se anexan al presente recurso especial que, según señala, acreditarían su solvencia técnica y profesional, subsanando así los defectos de la documentación presentada.

En lo que se refiere a la subsanación de la documentación presentada por los licitadores, es preciso diferenciar entre la subsanación de defectos o errores que afectan a la denominada documentación administrativa y la de aquellos otros que afectan a las ofertas. En cuanto a los primeros, la regla ha sido, de conformidad con el artículo 81.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, la de la plena subsanabilidad, mientras que, para los segundos, la solución ha sido más restrictiva. Ahora bien, lo que no resulta posible es que, conferido a la recurrente un trámite de subsanación de la documentación presentada para la adjudicación del contrato, y no habiéndose subsanado esa documentación, se le confiera un segundo trámite de subsanación con ocasión de la presentación del presente recurso. Como señala nuestra Resolución 470/2019: "Admitir la nueva declaración que se presenta con ocasión del recurso interpuesto, supondría permitir una doble subsanación (la primera para remediar el defecto advertido y la segunda para corregir un segundo defecto cometido con ocasión de la propia subsanación) pues ello conllevaría admitir en los licitadores la posibilidad ilimitada de subsanaciones encadenadas, contrario a la seguridad jurídica y al espíritu del trámite de subsanación, a practicar siempre en un plazo inferior al fijado para la apertura de los sobres que contienen los criterios de adjudicación, de modo que en dicho momento pueda valorarse qué licitadores cumplen con los requisitos necesarios para contratar y cuáles no".

Así pues, no habiendo la entidad recurrente subsanado la documentación relativa a su solvencia técnica y profesional en el trámite que le concedió al efecto el órgano de contratación, no puede admitirse un nuevo trámite de subsanación con ocasión de la presentación del presente recurso, puesto que no corresponde a este Tribunal la función de analizar la nueva documentación presentada por la entidad recurrente a fin de determinar si ha acreditado o no su solvencia, sino la de analizar, a la vista de la documentación presentada en el trámite conferido al efecto por el órgano de contratación, si la decisión adoptada por éste de excluir a la recurrente fue o no conforme a Derecho, cuestión que en el presente recurso ni siquiera se llega a cuestionar.