Resolución 285/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

El recurso sostiene la falta de adecuación a Derecho de los pliegos alegando, en síntesis, incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 100, 101 y 102.3 de la LCSP, al señalar que los pliegos ni justifican ni desglosan, el precio, el valor estimado el presupuesto de licitación, aportando a tal efecto un informe de valoración en apoyo de su reclamación, concluyendo que, frente al coste estimado en los pliegos de 17 euros/hora, el contrato no podría ser ejecutado sin incumplir la normativa laboral por un precio inferior a 19,19 €/h.

Por su parte, el órgano de contratación, en su informe preceptivo, señala: "Que tal y como ya se informó y se dio respuesta a las preguntas formuladas por los potenciales licitadores al procedimiento de adjudicación del Servicio de Ayuda a domicilio, en Mayo del presente 2019, y tras emitir Resolución Nominativa para el ejercicio 2019 y posteriormente recibida instrucción de la Direcció General de Serveis Socials i Persones en situación de Dependència al respecto del Proyecto de Servicio de Ayuda a Domicilio dependencia prestado por EE.LL, en su punto A.2 consideraciones generales; se especifica como precio máximo a subvencionar por la Consellería será de 17,00 €/h de servicio, lo que en base a dicha consideración, se establece el precio hora de contratación del SAD municipal a 16,50 €/h más IVA, lo que hace un total de 17,16 €/h. Por lo que entendemos que el precio establecido en el pliego de condiciones, no está fuera de mercado.

Que a fecha de emisión de este informe, se ha elevado a la Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas, consulta relativa al establecimiento del precio hora que se ha establecido para la concesión del Servicio de Ayuda a domicilio para personas en situación de Dependencia, en concreto al Servei de Coordinació del Plà concertat i Serveis de proximitat, perteneciente a la Dirección General de Servicios Sociales y personas en situación de dependencia, Dña. Yolanda Calero Felipe, ya que se ha recibido hoy mismo certificación en el que se nos informa de la propuesta de concesión de la línea nominativa destinada al mantenimiento de los Servicios Sociales de EELL para el ejercicio 2020, y en el que se incluye la subvención destinada al gasto del SAAD.

Que tal y como ya se nos informó anteriormente, la propia Consellería ha establecido en 17,00 € hora de prestación, sobre la baja de la hora, entendiendo que ese precio tiene ya incluidos los costes directos, indirectos y demás costes salariales.

Que era de conocimiento de todos los posibles licitadores el motivo del precio hora, así como las especificaciones de los servicios, tal como que no se prestan servicios en domingos y festivos, y ya justificado en las consultas efectuadas a tal caso."

Sentado el objeto del debate, como hemos señalado en otras ocasiones, la entrada en vigor de la vigente LCSP ha supuesto un cambio de paradigma en lo tocante a los costes salariales, manifestado ya en el artículo 1.3 de la Ley, y aplicado de forma concreta en diversos preceptos, como son los artículos 100.2 en lo relativo al presupuesto base de licitación, 101.2 en cuanto al valor estimado del contrato, 102.3 en cuanto al precio del mismo, 149 acerca de las ofertas anormalmente bajas, o 201 en fase de ejecución de los contratos, vinculación que cobra además un mayor protagonismo en los contratos de servicios, en los que los costes de personal suelen suponer la partida principal del gasto.

Centrándonos en los artículos supuestamente infringidos, señala el artículo 100 de la LCSP que: "1. A los efectos de esta Ley, por presupuesto base de licitación se entenderá el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, salvo disposición en contrario.

2. En el momento de elaborarlo, los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia."

En sentido similar, el artículo 101.2 de la LCSP dispone que: "2. En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta, como mínimo, además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial. Asimismo, deberán tenerse en cuenta: a) Cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato.

b) Cuando se haya previsto abonar primas o efectuar pagos a los candidatos o licitadores, la cuantía de los mismos.

c) En el caso de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204, se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el anuncio de licitación la posibilidad de que el contrato sea modificado, se considerará valor estimado del contrato el importe máximo que este pueda alcanzar, teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones al alza previstas.

En los contratos de servicios y de concesión de servicios en los que sea relevante la mano de obra, en la aplicación de la normativa laboral vigente a que se refiere el párrafo anterior se tendrán especialmente en cuenta los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales de aplicación."

Por último, el artículo 102 de la LCSP señala que: "1. Los contratos del sector público tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado. En el precio se entenderá incluido el importe a abonar en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido, que en todo caso se indicará como partida independiente.

2. Con carácter general el precio deberá expresarse en euros, sin perjuicio de que su pago pueda hacerse mediante la entrega de otras contraprestaciones en los casos en que esta u otras Leyes así lo prevean.

No obstante, lo anterior, en los contratos podrá preverse que la totalidad o parte del precio sea satisfecho en moneda distinta del euro. En este supuesto se expresará en la correspondiente divisa el importe que deba satisfacerse en esa moneda, y se incluirá una estimación en euros del importe total del contrato.

3. Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto base de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados.

En aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios. (_)"

El cuadro de características del PCAP, establece, en lo que aquí importa, lo siguiente.

"2.- OBJETO DEL CONTRATO: La prestación de los servicios de Servicio de Ayuda a Domicilio con las características técnicas señalas en el pliego de prescripciones técnicas (PPT)

DEFINICIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO: Servicios de Ayuda a Domicilio: prestación básica de carácter domestico que se presta en el propio hogar, a personas solas o unidades de convivencia, a fin de posibilitar una mayor autonomía e integración en su entorno (art. 17 LCSP 9/ 2017.).

4.- PRESUPUESTO BASE DE LICITACIÓN, PRECIO DEL CONTRATO Y TIPO DE LICITACIÓN

PRESUPUESTO BASE DE LICITACION: se ha establecido en unidades de tiempo, siendo el precio/hora de 16,50 € + 4% de IVA.

- Presupuesto Anual LOTE ÚNICO IVA IMPORTE + IVA 190.357,20 € 7.614,28 € 197.971,48 € - Convenio de aplicación: Convenio Colectivo de la Comunidad Valenciana vigente para empresas tengan adjudicadas con las administraciones publicas contratos de acogida y Servicio Ayuda a Domicilio, y en particular, la aplicación de la cláusula 17 del Convenio.

5.- VALOR ESTIMADO DEL CONTRATO: 519.156,00 € euros, excluido IVA.

PRESUPUESTO ANUAL. Lote UNICO: 190.357,20 €+ 7.614,28 € = 197.971,48 €

IMPORTE DE LAS MODIFICACIONES PREVISTAS: NO se prevén modificaciones al contrato.

TOTAL VALOR ESTIMADO DEL CONTRATO: 519.156,00 euros IVA excluido."

Por su parte, las Cláusulas 5 y 6 del PCAP, disponen que: "Cláusula 5.- Valor estimado del contrato.

El valor estimado del contrato es el que recoge el apartado 5 del Cuadro de Características del Contrato, calculado en la forma determinada en el artículo 101 de la LCSP 2017 y que en tal apartado se explicita, y que cuando se trata de contratos que tengan un carácter de periodicidad, o de contratos que se deban renovar en un período de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del valor estimado del contrato alguna de las siguientes cantidades: a) El valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante el ejercicio precedente o durante los doce meses previos, ajustado, cuando sea posible, en función de los cambios de cantidad o valor previstos para los doce meses posteriores al contrato inicial.

b) El valor estimado total de los contratos sucesivos adjudicados durante los doce meses siguientes a la primera entrega o en el transcurso del ejercicio, si este fuera superior a doce meses

Cláusula 6.- Presupuesto base de licitación

El presupuesto base de licitación que opera como límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación competente encada caso de esta Entidad Local, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, que se indica como partida independiente, conforme a lo señalado en el artículo 102.1 de la LCSP 2017 asciende a la cantidad expresada en el apartado 4 del Cuadro de Características del Contrato, e incluye los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos precisos para su ejecución, y además, cuando el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, indica de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

Conforme al artículo 309 de la LCSP 2017, el sistema de determinación del precio, que podrá estar referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades."

Por último, en la Cláusula 4 del PPT se dispone: "4.- PRECIO. TIPO DE LICITANCION. Se establece en unidades de tiempo, siendo el precio/hora máximo de 16,50€ más IVA (4%). Estableciéndose una media de horas mensuales aproximadamente de 874 horas.

Valor Estimado contrato 519.156,00 € + 20.766,24 (4% IVA) Total 539.922,24 €

Precio máximo anual 173.052,00 € + 6.922,08 (4% IVA) Total 179.974,08 €

Precio estimado contrato 519.156,00 €."

A la vista la doctrina transcrita y del contenido de los pliegos, es evidente que los mismos no respetan los artículos 100, 101 y 102 de la LCSP. Solamente aparece fijado el coste total del contrato partiendo de un determinado precio a la hora, pero sin ni siquiera desglosar (no ya justificar) los costes directos, los indirectos, y otros gastos eventuales, como exige la LCSP, y sin mencionar los costes laborales que resultaría de aplicación.

Más aun, frente a la detallada fundamentación de la recurrente, realizada en el informe aportado con el recurso, el órgano de contratación no realiza ninguna alegación, limitándose a señalar que "(_) recibida instrucción de la Direcció General de Serveis Socials i Persones en situación de Dependència al respecto del Proyecto de Servicio de Ayuda a Domicilio dependencia prestado por EE.LL, en su punto A.2 consideraciones generales; se especifica como precio máximo a subvencionar por la Consellería será de 17,00 €/h de servicio, lo que en base a dicha consideración, se establece el precio hora de contratación del SAD municipal a 16,50 €/h más IVA, lo que hace un total de 17,16 €/h. Por lo que entendemos que el precio establecido en el pliego de condiciones, no está fuera de mercado (_)" y, "(_) entendiendo que ese precio tiene ya incluidos los costes directos, indirectos y demás costes salariales"; circunstancia que en modo alguno puede suplir las exigencias de la LCSP.

En suma, el incumplimiento de los artículos 100, 101 y 102 de la LCSP es claro, omitiendo los pliegos datos cuyo conocimiento resulta relevante para la licitación del contrato, por lo que el motivo debe ser estimado y anularse los apartados 4 y 5 del Cuadro de características del PCAP y la prescripción técnica 4 del PPT, anteriormente referidos de los Pliegos, debiendo ajustarse en lo que sea pertinente las cláusulas 5 y 6 del PCAP, y con retroacción del procedimiento para que se redacten con arreglo a las exigencias legales.