Resolución 28/2017 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta De Andalucía

En el último motivo, SMITH & NEPHEW considera que su oferta a la agrupación n 4 ha sido erróneamente valorada en el subcriterio de adjudicación "plan de formación", ponderado con un máximo de cinco puntos, dentro del criterio de evaluación no automática "valoración funcional". Esgrime que su oferta ha obtenido cero puntos en el subcriterio señalado por considerar la comisión técnica que propone como única docente de todas las actividades formativas a una persona con categoría de enfermera, no cumpliendo el mínimo exigido en el PPT de contar al menos con una actividad formativa para facultativos especialistas, cuyo docente sea de categoría igual o superior a los discentes a los que va dirigida.

La recurrente sostiene que tal afirmación de la comisión técnica no se ajusta a la realidad, ya que su plan de formación es plenamente acorde a los pliegos e incluye la impartición de cursos por facultativos expertos en la materia. En tal sentido, afirma que incluyó en su oferta una declaración expresando que la formación propuesta comprendía la presencia de traumatólogos expertos en el sistema, y que presentó un dossier técnico detallando el programa de visita a cirujano experto (VPS) y el programa reverso de visita a cirujano experto (RVSP).


No obstante, señala la recurrente que la comisión técnica ha omitido toda esta documentación, basando su errónea valoración en la mención realizada en su oferta a una diplomada de enfermería como docente. Además, aduce que el órgano de contratación ha actuado con excesivo formalismo al privarle de valoración y, de facto, impedirle optar a la adjudicación, sin solicitarle ninguna aclaración.

Refuerza sus argumentos alegando que esta falta de valoración ha vulnerado el principio de igualdad de trato, que concurre causa de nulidad en el procedimiento de selección y que no queda afectada la discrecionalidad técnica de la Administración si este Tribunal insta al órgano de contratación a revisar la valoración de su oferta, dada la objetividad de los hechos expuestos.

Por su parte, en el informe al recurso, el órgano de contratación esgrime que la oferta de la recurrente no ha sido valorada porque no cumple los mínimos establecidos, ya que el único docente ofertado -para acciones formativas dirigidas a facultativos especialistas de área en traumatología- es una diplomada en enfermería, vulnerando el requisito de los pliegos donde se exige que el docente sea de categoría igual o superior a los discentes.

Además, sostiene que, junto a la declaración responsable de formación ofertada, la recurrente incorpora otros documentos que no forman parte de su plan de formación específico para esta contratación; entre ellos, se encuentra el programa RVSP que, cumpliendo el contenido mínimo del PPT, no está incluido en la oferta formativa específica de SMITH & NEPHEW.

Por ello, a juicio del órgano de contratación, no se ha incurrido en error al estimar que la proposición de la recurrente incumplía los contenidos mínimos fijados en los pliegos para el plan de formación, siendo así que una aclaración de su oferta hubiera supuesto la modificación de sus términos, bien por cambio del docente, bien por incorporación del programa RVSP al plan de formación propuesto.

Por último, la entidad STRYKER, en sus alegaciones al recurso, manifiesta que la recurrente incumplió el pliego de prescripciones técnicas (PPT) en cuanto al requisito de que el docente tuviera titulación igual o superior a los facultativos a los que iba dirigida la actividad formativa. Asimismo, señala que dicho incumplimiento no puede ser objeto de aclaración ni de subsanación.

Expuestas las alegaciones de las partes, procede el examen de la cuestión suscitada, a fin de determinar si ha sido o no correcta la falta de valoración de la oferta de la recurrente a la agrupación 4 en el subcriterio de adjudicación "plan de formación". Para ello, debemos partir de la definición del citado subcriterio en el PCAP, así como de la oferta presentada por SMITH & NEPHEW en cuanto al plan de formación y de su valoración por la comisión técnica.

El Anexo A al cuadro resumen del PCAP define el subcriterio relativo al plan de formación del modo siguiente: "PLAN DE FORMACIÓN.- 5 PUNTOS Común para todas las agrupaciones (1, 2, 3 y 4) y lotes (25, 26 y 27). Se valorará el plan de formación que supere los mínimos detallados en el PPT, conforme a la siguiente escala, con un máximo de 5 puntos:

VALOR DESCRIPCIÓN ESCALA N DE Se valorará el número y MUY BUENO: 1 PUNTO: se ofertan más de 10 ACTIVIDADES adecuación de actividades relacionadas con la actividad CON LOS actividades ofertadas y asistencial CONTENIDOS cuyo contenido ha sido BUENO: 0,50 PUNTOS: se ofertan entre 5 y MÍNIMOS considerado como 10 actividades relacionadas con la actividad mínimo, siempre que las asistencial mismas estén ADECUADO: 0,25 PUNTOS: se ofertan entre 1 relacionadas con la y 4 actividades relacionadas con la actividad actividad asistencial, asistencial conforme a la siguiente NO ADECUADO O DEFICIENTE: 0 PUNTOS: escala: las actividades formativas no están VALOR DESCRIPCIÓN ESCALA N DE Se valorará el número y MUY BUENO: 1 PUNTO: se ofertan más de 10 ACTIVIDADES adecuación de actividades relacionadas con la actividad QUE SUPERAN actividades ofertadas y asistencial LOS cuyo contenido supera el BUENO: 0,50 PUNTOS: se ofertan entre 5 y CONTENIDOS considerado como 10 actividades relacionadas con la actividad MÍNIMOS mínimo (por ejemplo: asistencial organización del ADECUADO: 0,25 PUNTOS: se ofertan entre 1 material, mantenimiento y 4 actividades relacionadas con la actividad y limpieza; Normas de asistencial esterilización; Gestión NO ADECUADO O DEFICIENTE: 0 PUNTOS: logística; otras las actividades formativas no están cuestiones asistenciales; relacionados con la actividad asistencial o no etc), siempre que las consta mismas estén relacionadas con la actividad asistencial, conforme a la siguiente escala: TIPO DE Se valorará el tipo de MUY BUENO: 1 PUNTO: se oferta la ACCESO A LA acceso a las actividades modalidad presencial para todas las ACTIVIDAD ofertadas, siempre que actividades ofertadas relacionadas con la las mismas estén actividad asistencial relacionadas con la BUENO: 0,50 PUNTOS: se ofertan actividad asistencial, combinadas la modalidad presencial y on line conforme a la siguiente para las actividades ofertadas relacionadas escala: con la actividad asistencial DURACIÓN DE Se valorará la duración MUY BUENO: 1 PUNTO: se oferta una LA ACTIVIDAD de las actividades duración superior a 15 horas para todas las ofertadas, siempre que actividades relacionadas con la actividad las mismas estén asistencial relacionadas con la BUENO: 0,50 PUNTOS: se oferta una actividad asistencial, duración inferior a 15 horas para algunas de conforme a la siguiente las actividades relacionadas con la actividad escala: asistencial y superior a 10 horas DISCENTE Se valorará la SI: 1 PUNTO: se propone la impartición de impartición de las actividades formativas relacionadas con la actividades ofertadas a actividad asistencial sean impartidas a otras categorías diferentes categorías (Personal de Enfermería, profesionales diferentes Auxiliares de Enfermería y Celadores) VALOR DESCRIPCIÓN ESCALA a las consideradas como NO: 0 PUNTOS: las actividades formativas mínimo, siempre que las ofertadas sólo se impartirán a Facultativos mismas estén Especialistas de Área, no están relacionados relacionadas con la con la actividad asistencial o no consta " actividad asistencial:

Asimismo, para la valoración de este subcriterio se señala en el citado Anexo del cuadro resumen que será necesario aportar un cuadro en el que se detallen los siguientes parámetros:

N de Contenido Tipo de acceso Duración Docente (titulación Discente actividad (presencial/ on (horas) y cualificación line) profesional) 1 2 _


Por otro lado, el apartado 2.3.7 del PPT prevé como obligación del contratista la presentación de un plan de formación que deberá cumplir los siguientes requerimientos: 1. Estar dirigido como mínimo a Facultativos Especialistas. 2. Contar al menos con una actividad formativa que tenga los siguientes contenidos mínimos: -Características diferenciales de los implantes. -Técnica quirúrgica. -Instrumental específico. 3. Acciones y recursos de formación: - Para los contenidos mínimos detallados, se exigirá que el docente sea de categoría igual o superior a los discentes a quienes va dirigido. - Se impartirán las actividades formativas que se consideren necesarias para una adecuada prestación asistencial, previo visto bueno por la Gerencia de cada uno de los Centros Sanitarios vinculados al contrato.

Pues bien, la oferta realizada por la recurrente en cuanto al plan de formación se refiere a los siguientes contenidos mínimos: N. de Contenido Tipo de Durac Docente Discente actividad acceso ión (titulación y 15 acciones Técnica quirúrgica, Presencial 2h G.V Facultativos formativas presentación de (Diplomada especialistas instrumentales, en de área en presentación de enfermería) Traumatolog implantes, cursos nacionales e internacionales de formación con traumatólogos expertos en el sistema, soporte técnico en cirugía, programas de visita a cirujanos en otros centros (VSP"s)

Además, de estas actividades que oferta como mínimas, se compromete a otras acciones formativas presenciales impartidas por la misma docente y dirigidas a facultativos especialistas de área en traumatología y otro personal.

La comisión técnica, al valorar dicha oferta, señala que el PPT exige como mínimo una actividad formativa dirigida a facultativos especialistas, cuyo docente sea de categoría profesional igual o superior a los discentes, y que SMITH & NEPHEW incumple estos requerimientos mínimos al proponer como única docente de todas sus actividades formativas a una persona con categoría de enfermera. Como consecuencia de lo anterior, la oferta de la recurrente a la agrupación 4 no es valorada en el citado subcriterio, y ello se traslada igualmente a la resolución de adjudicación impugnada.

Frente a tal decisión se alza SMITH & NEPHEW en su escrito de impugnación esgrimiendo error en la valoración efectuada por la comisión técnica, ya que entiende que su oferta incluía la presencia de traumatólogos expertos en el sistema, y que presentó un dossier técnico detallando el programa de visita a cirujano experto (VPS) y el programa reverso de visita a cirujano experto (RVSP), por lo que, a su juicio, el órgano de contratación ha actuado con excesivo formalismo al privarle de valoración y, de facto, impedirle optar a la adjudicación, sin solicitarle ninguna aclaración.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que en la redacción del subcriterio "plan de formación" contenida en el Anexo A al cuadro resumen del PCAP se hace constar expresamente que "se valorará el plan de formación que supere los mínimos detallados en el PPT", lo que, a sensu contrario, implica que no serán valoradas en el citado subcriterio las ofertas que incumplan aquellos requerimientos mínimos.

El PPT exige, al menos, una actividad formativa con unos contenidos mínimos dirigida a facultativos especialistas y cuyo docente sea de categoría profesional igual o superior. Por ello, y pese a los argumentos de la recurrente para fundamentar que los cursos serán impartidos por facultativos, es un dato cierto e indubitado de su oferta la mención expresa a que la docencia en todos los cursos propuestos será impartida por una diplomada en enfermería. No puede imputarse, pues, error de valoración a la comisión técnica. Al contrario, si como intenta argumentar la recurrente, su plan de formación respetaba las previsiones de los pliegos, el error ha sido suyo al deslizar en su oferta la mención equivocada a una persona diplomada de enfermería como docente en cursos dirigidos a facultativos especialistas de área en traumatología.

Y este hecho no admite prueba en contrario; puede aceptarse que se trate de un error no intencionado en la oferta, pero su comisión es un dato incuestionable, al igual que lo es el hecho de que el error no puede ser subsanado, como más adelante se analizará.

En tal sentido, la recurrente insta una nueva valoración de su plan de formación teniendo en cuenta que el mismo cumple todas las previsiones del PPT. No obstante, tal pretensión no puede prosperar pues supondría obviar la existencia de un claro error en la indicación del personal docente de los cursos. Por otro lado, tampoco puede admitirse que la comisión técnica actuara con excesivo rigor y formalismo al no valorar la oferta sin solicitar aclaración sobre la misma. Cualquier posibilidad de aclaración o subsanación tendría como límite infranqueable la no modificación de la oferta inicial y en el supuesto analizado, difícilmente podría solventarse la equivocación padecida si no es sustituyendo como docente a la persona diplomada en enfermería propuesta e indicando, en su lugar, otra con la categoría de facultativo especialista, lo que claramente habría supuesto la alteración de la oferta inicial.

Al respecto, la Resolución 4/2016, de 14 de enero, de este Tribunal analizó un supuesto semejante señalando que "(_) debe considerarse acertada la decisión de la mesa de contratación de no valorar la oferta de INIBSA en el criterio de adjudicación examinado, sin que el citado órgano viniese tampoco obligado a solicitarle aclaración -como argumenta la recurrente- por cuanto los términos de su compromiso eran ya claros y contenían una reserva insoslayable. Es más, por vía de aclaración, el licitador podría haber modificado los términos de su oferta inicial reinterpretando su declaración en los términos en que lo hace ahora en vía de recurso".

Sobre la posibilidad de aclaración de las ofertas y sus límites, también se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Unión y el resto de Tribunales administrativos de recursos contractuales. En tal sentido, ilustra sobre esta cuestión la Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 2012 (asunto C-599/10) que sobre la oferta imprecisa o no ajustada a las especificaciones técnicas del pliego viene a declarar lo siguiente: "(_) en el caso de un candidato cuya oferta se estime imprecisa o no ajustada a las especificaciones técnicas del pliego de condiciones, permitir que el poder adjudicador le pida aclaraciones al respecto entrañaría el riesgo, si finalmente se aceptara la oferta del citado candidato, de que se considerase que el poder adjudicador había negociado confidencialmente con él su oferta, en perjuicio de los demás candidatos y en violación del principio de igualdad de trato. Además, no se deduce del artículo 2 ni de ninguna otra disposición de la Directiva 2004/18, ni del principio de igualdad de trato, ni tampoco de la obligación de transparencia que, en una situación de esa índole, el poder adjudicador esté obligado a ponerse en contacto con los candidatos afectados. Por otra parte, estos no pueden quejarse de que el poder adjudicador no esté sometido a obligación alguna a este respecto, ya que la falta de claridad de su oferta no es sino el resultado del incumplimiento de su deber de diligencia en la redacción de la misma, al que están sujetos de igual manera que los demás candidatos. (_) Sin embargo, dicho artículo 2 no se opone, en particular, a que, excepcionalmente, los datos relativos a la oferta puedan corregirse o completarse de manera puntual, principalmente porque sea evidente que requieren una mera aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, a condición de que esa modificación no equivalga en realidad a proponer una nueva oferta (...)" .

De la argumentación de la Sentencia pueden extraerse dos conclusiones claras, a saber, que la posibilidad de aclarar una oferta debe interpretarse de modo restrictivo siendo factible únicamente si con ello no se modifica o propone una nueva oferta y que la aclaración no es en todo caso un derecho del licitador cuya proposición se haya formulado en términos imprecisos, pues debe partirse de la premisa de que el mismo ha incumplido el deber de diligencia que le es exigible en la elaboración de su oferta.


En el supuesto analizado, se aprecia falta de diligencia por parte de la recurrente en la elaboración del plan de formación ofertado por cuanto comete error al señalar como docente a una persona con categoría profesional inferior a los discentes. Además, no estamos ante un supuesto de aclaración de un término impreciso, sino ante una equivocación manifiesta que no puede ser aclarada, sino solo corregida o subsanada omitiendo el dato erróneo e introduciendo el dato correcto, lo que a todas luces supondría una modificación de la oferta inicial, contraria al principio de igualdad de trato en la licitación y que beneficiaría injustamente al licitador poco diligente.