Resolución 249/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La legitimación para impugnar los pliegos del contrato ha sido analizada por este Tribunal en numerosas resoluciones. Así, en la Resolución nº 728/2019 dijimos lo siguiente: "no podemos dejar de resaltar, para culminar nuestro razonamiento sobre esta cuestión, que la causa de inadmisibilidad del recurso especial que establece el precepto que venimos analizando se refiere exclusivamente a quien, siendo ya licitador por haber presentado su proposición, aceptando con ello el contenido de los pliegos y sometiéndose a los mismos, conforme a las previsiones del art. 139 LCSP, sin embargo viene posteriormente, en contradicción con ello, a interponer recurso especial impugnando los pliegos. Distinta es la situación de aquel empresario que, estando interesado en concurrir a la licitación, y advirtiendo la existencia de algún vicio de legalidad en los pliegos, interpone recurso frente a los mismos y, para evitar verse perjudicado ante una eventual desestimación de su recurso, dado el carácter preclusivo del plazo de presentación de proposiciones, formula posteriormente su oferta en el procedimiento de licitación en el que ya ha impugnado los pliegos. En este caso su recurso es admisible, y además se salva el óbice que, respecto de la impugnación de los pliegos, viene advirtiendo este Tribunal en relación con la legitimación de aquel recurrente que no presenta oferta a la licitación.

En definitiva, para que pueda apreciarse interés legítimo en la impugnación de los pliegos del contrato el impugnante debe haber presentado proposición con posterioridad a la interposición del recurso, salvo que el objeto concreto de impugnación fueren precisamente cláusulas de los pliegos que le impidan participar en la licitación.

Entrando en el fondo de la controversia, debemos comenzar por el allanamiento que el órgano de contratación plantea respecto de la impugnación del PCAP y el PPTP del contrato. Admite que se produjo un error en la remisión del PCAP que debía ser objeto de publicación y que, en efecto, algunos de los criterios de adjudicación contienen circunstancias que el PPTP recoge como condiciones técnicas mínimas de la prestación del suministro.

A este respecto, conviene traer a colación la doctrina de este Tribunal en relación con estos supuestos, pudiendo citar, por todas, la Resolución de 14 de agosto de 2019, recurso 892/2019: "Tal y como ya indicáramos en nuestra resolución 303/2015, de 10 de abril, "(_) hemos de señalar ante todo que en el TRLCSP no está regulado expresamente el efecto que deba tener sobre estos recursos especiales en materia de contratación una eventual conformidad del órgano de contratación con las pretensiones del recurrente.

En ausencia de una norma específica sobre esta materia, el TRLCSP nos remite en lo no expresamente previsto por él, a la ley 30/1992 (hoy, Ley 39 y 40/2015), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que resulta de aplicación supletoria. Pues bien, el artículo 113 de esta última disposición legal, al hablar de la resolución de los recursos administrativos, se limita a declarar que el recurso administrativo resolverá sobre todas las cuestiones de fondo y forma que plantee el recurso, hayan sido o no planteadas por el recurrente, exigiendo no obstante congruencia, es decir, pleno ajuste de la resolución que se dicte a las pretensiones ejercitadas en el recurso y prohibiéndose expresamente la "reformatio in peius". Es evidente que, en los recursos administrativos comunes, la Administración es a la vez "juez y parte" y por ello, si la autoridad autora de un acto impugnado en vía administrativa reconsidera su decisión inicial y se muestra conforme con las pretensiones del recurrente, la solución es bien sencilla: le basta con estimar el recurso.

Esta solución no es factible, sin embargo, en caso en que el órgano encargado de resolver el recurso, como sucede con este Tribunal, es una autoridad claramente distinta e independiente del órgano autor de un acto impugnado, es decir un órgano decisor independiente que dirime entre posiciones contrapuestas y por completo ajenas a él. Lo más similar a este Tribunal atendiendo además al espíritu de la Directiva que impuso la creación de este Tribunal, en lugar de acudir a un proceso judicial "ad hoc", es el caso de la llamada "jurisdicción retenida" donde los recursos frente a los actos de la Administración sujetos al Derecho Administrativo se sustancian ante un órgano administrativo, pero plenamente independiente, como lo es sin duda el Consejo de Estado francés. Por tanto, ante el silencio del TRLCSP y de su norma supletoria, la 30/1992 sobre esta cuestión, hemos de remitirnos a la vigente regulación del recurso contencioso-administrativo. En ella, el reconocimiento tardío de las pretensiones del recurrente por parte del órgano administrativo autor de la resolución impugnada equivale a un allanamiento que pone fin al proceso judicial entablado, salvo que ello suponga una "infracción manifiesta del Ordenamiento Jurídico" (artículo 75 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,

Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Ello implica en definitiva que este Tribunal debe atribuir a la conformidad manifestada por el órgano de contratación respecto de la pretensión esgrimida en el recurso, la eficacia de un verdadero allanamiento y solo puede entrar en el fondo de la cuestión planteada por el recurso, en caso de que aprecia que la aceptación de las pretensiones de la recurrente "infringe, de modo manifiesto el Ordenamiento Jurídico". No se aprecia tal infracción del ordenamiento jurídico."

Esto es, ante el allanamiento del órgano de contratación sólo cabe proceder a la estimación del recurso especial, salvo que se aprecie una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. En el presente caso la pretensión ejercitada no conlleva una infracción del ordenamiento, pues la duplicidad de circunstancias contenidas en los pliegos, como condiciones técnicas mínimas de la prestación y como criterios de adjudicación, evidencia que los criterios de adjudicación no se han plasmado correctamente.

Los criterios de adjudicación deben reflejar circunstancias que puedan suponer un incremento del nivel de rendimiento del contrato, de su objeto prestacional o de la calidad de su ejecución (Resolución nº 1116/2019, de 7 de octubre de 2019). Requisito que no se satisface, evidentemente, si las circunstancias recogidas en el criterio se exigen ya a todos los licitadores como condiciones técnicas mínimas de la prestación en el PPTP.

Por lo tanto, procede admitir el allanamiento del órgano de contratación y estimar el recurso, por lo que los pliegos deben ser anulados y retrotraer el procedimiento al momento de su aprobación.

En cuanto al segundo motivo de impugnación, la empresa recurrente alega que debería constar la justificación de todos los extremos del contrato, en especial de las prescripciones técnicas definidas en el PPTP, y de los criterios de adjudicación. Dice que, sin embargo, el informe de necesidad y la memoria justificativa no incluyen dicha justificación, limitándose a transcribir lo requerido en el pliego de condiciones.

Lo primero que debe advertirse es que estos dos documentos, informe de necesidad y memoria justificativa no son actos susceptibles de recurso, conforme al artículo 40.2 de la LCSP. También hay que decir que estos documentos deben emitirse con carácter previo a la aprobación de los pliegos, por lo que difícilmente pueden "limitarse a transcribir lo que establece uno de los pliegos". Más bien, sería al revés.

Dicho esto, y dejando a salvo que el órgano de contratación admite el primer motivo de recurso planteado y que, por error, algunos de los criterios de adjudicación contienen circunstancias que el PPTP recoge como condiciones técnicas mínimas de la prestación del suministro, se observa en la Memoria Justificativa del Contrato, de fecha 18 de julio de 2019, de 9 páginas de extensión, que sí se hace una justificación razonable de lo que se pretende adquirir, de las razones para hacerlo, y de las características de los equipos a adquirir, así como el detalle de los distintos aspectos objeto de valoración.

Por ello, se desestima este motivo de recurso.

Estimar parcialmente el recurso interpuesto por Don A. M. C. D., en representación de la mercantil MEDICAL SIMULATOR, S.L., contra los Pliegos que rigen el procedimiento de "Suministro de 3 simuladores para el centro experimental CYBORG", con expediente 2019- 00056, convocado por Universidad Miguel Hernández de Elche, anulando los criterios de adjudicación del PCAP, con retroacción del procedimiento al momento anterior a su aprobación.