Resolución 223/2019 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad De Madrid

Alega la recurrente la incorrecta configuración del objeto del contrato en cuanto a la división en lotes, si bien solo alega contra la configuración del lote 1.

Sostiene en primer lugar que "lo que no debería admitirse respecto del lote nº 1 es la inclusión en el mismo lote de elementos perfectamente diferenciados como los sistemas de punción (lote 1 orden 1, lote 1 orden 2 y lote 1 orden 10) y los tubos de extracción, puesto que se produce una restricción de la competencia en quebranto de los principios que han de regir los procedimientos de selección del contratista, toda vez que para licitar al mencionado sublote, debe disponerse de ambos componentes. Asimismo, no existe ningún tipo de justificación ni en el expediente ni en los pliegos rectores del procedimiento que motive la no división del referido lote en más de un lote o sublote, lo que nos lleva a advertir un quebrantamiento del principio de búsqueda de la máxima concurrencia de los operadores económicos en los procedimientos de contratación pública, que entronca con el principio de libertad de acceso a las licitaciones".

El órgano de contratación alega respecto a esta cuestión que "el Hospital ha optado por incluirlos en el mismo lote, junto con los tubos, dado a que no tenemos la certeza de que los dispositivos de extracción (aguja con adaptador y palomilla con adaptador) de un proveedor puedan ser compatibles con los contenedores (tubos) de otro, y ante la posibilidad de que no lo sean creemos del todo razonable que pueden ser adjudicados a un mismo licitador. Todo ello se utiliza para el mismo procedimiento sanitario con el paciente: "la extracción de muestras de sangre", es decir, las agujas y/o palomillas con sus adaptadores no tienen aplicación práctica por sí solas al igual que le ocurre a los tubos en solitario, por lo que entendemos que deben adjudicarse de forma conjunta".

El Tribunal considera que si bien es cierto que la regla general es la división del contrato en lotes, ello no significa que deba la separación llevarse al extremo de tener que licitar separadamente elementos o accesorios de un producto que por su propia naturaleza resulta necesario o conveniente adquirirse en conjunto.

En este caso los productos de los números señalados, el adaptador, la aguja y la palomilla, están estrechamente relacionados con el producto principal del lote (tubos de extracción) y las razones que esgrime el Hospital para incluirlos junto con los tubos resultan aceptables, sin que por otro lado se haya aportado evidencia alguna de que con su inclusión se produzca un vulneración del principio de libre concurrencia o de igualdad entre los licitadores.

En consecuencia esta alegación debe ser desestimada.

Cuestión distinta es la planteada a continuación por la recurrente: "Más gravoso y sorprendente es la inclusión en el mismo lote nº 1 del suministro de diferentes soluciones y la inclusión de prestaciones de servicios de mantenimiento respecto "del sistema de control de tiempo y temperatura en neveras durante el transporte de muestras de centros periféricos que se encuentra actualmente instalado en el Servicio de Análisis Clínicos”, es decir, se incluye en el lote nº 1 el suministro de soluciones y el servicio de mantenimiento de equipos que ya se encuentran instalados en el Hospital que, en todo caso, deberían ser objeto de contratación a la vista del objeto de contrato a través de otra licitación o, en su caso, en otro lote. (_.) Finalmente, esta representación ha de referirse a la cesión de equipos en el mismo lote nº 1 que, de nuevo, vulnera las dicciones obrantes en la normativa de aplicación al no justificar ni motivar el porqué de incluir los referidos equipos en un mismo lote cuando, a todas luces, pueden ser objeto de contratación independiente".

Constata el Tribunal que la recurrente se refiere a lo establecido en el PPT en su página 4: "EQUIPAMIENTO PARA El TRATAMIENTO DE LAS MUESTRAS EN LA FASE PREANALÍT/CA (SÓLO PARA EL LOTE 1). El licitador deberá incluir en su oferta el mantenimiento del sistema de control de tiempo y temperatura en neveras durante el transporte de muestras de centros periféricos que se encuentra actualmente instalado en el Servicio de Análisis Clínicos. El licitador deberá incluir en su oferta 8 neveras portátiles para el transporte de muestras de los Hospitales Carlos III y Cantoblanco, y los CEPs José Marvá y Peñagrande. Las neveras deben estar homologadas para el transporte de muestras biológicas para diagnóstico, rigiéndose por una normativa técnica que garantice la estabilidad de las propiedades biológicas cumpliendo con la Ley 16/87 de Ordenación de Transporte Terrestre en lo relativo al transporte del material farmacológico y biológico. Deberán cumplir las condiciones y requisitos de seguridad para disminuir o minimizar el riesgo que pueda comportar en los manipuladores implicados en el transporte de muestras, garantizando la seguridad del transportista y la protección del medio ambiente, cumpliendo con lo establecido por el Comité Internacional de Expertos de las Naciones Unidas, bajo el estándar de triple embalaje (se deberá incluir un contenedor secundario que garantice la acomodación de los envases primarios a transportar). Las neveras deberán preservar la integridad de las muestras de diagnóstico con la finalidad de mantener la estabilidad de las propiedades biológicas que las componen contribuyendo a la obtención de resultados de calidad. También debe incluir el equipamiento necesario para el tratamiento de las muestras en la fase preanalítica que incluirá la centrifugación de las muestras de sangre y orina. Para ello será necesario: Cincocentrífugas de sobremesa con capacidad aproximada para centrifugación simultánea de 100 tubos, de dimensiones aproximadas 60x60x40 cm con capacidad para centrifugar hasta 2700 g. Dos centrífugas de mesa con capacidad para centrifugar muestras a temperatura entre 2- 8ºC. Dimensiones aproximadas 60x60x40cm y una capacidad para al menos 50 tubos de dimensiones 13x100mm (suero y plasma) y con capacidad para centrifugar hasta 2700 g. Racks de centrifugación para tubos definidos en los lotes 1, 2 y 4: - Racks (intercambiables entre ellos) con una capacidad aproximada de 20-25 tubos de 13x100mm (suero y plasma). - Racks con capacidad aproximada de 8-10 tubos de dimensiones 16x100mm (orina). - Se suministrarán un mínimo de 8 racks por centrífuga cuyas características se han de adaptar a los flujos de trabajo del Servicio de Análisis Clínicos y deberán contar con el visto bueno de los facultativos del Servicio. Es imprescindible que los licitadores de los lotes 1, 2 y/o 4 visiten el Servicio de Análisis Clínicos para asegurar que el equipamiento ofertado es compatible con la instalación existente. En su visita obtendrá un CERTIFICADO DE VISITA a dichos Servicios según Anexo IX del Pliego de Cláusulas Administrativas. Dicho certificado deberá presentarse junto con la documentación técnica) y sin el cual, la oferta será desestimada.

Cualquier cambio o sustitución de equipo/s cedido/s precisa la autorización de la retirada del existente y la cumplimentación de una nueva acta para el nuevo equipo que se vaya a instalar. La instalación del aparataje, instrumentación y/o dispositivos ofertados por el adjudicatario se realizará en un plazo no superior a quince días desde la firma del contrato. Los trabajos de instalación serán por cuenta del adjudicatario, incluso la adecuación de instalaciones u obras necesarias para el correcto funcionamiento del equipo. Estos trabajos se realizarán bajo la supervisión y directrices del Servicio Técnico del Hospital, entregando el adjudicatario una memoria de instalación con toda la información relevante (planos, esquemas, cálculos, etc.) a la firma del contrato. Los equipos se suministrarán con todos aquellos dispositivos o elementos de interconexión, accesorios de anclaje o fijación necesarios para un total y correcto funcionamiento. El adjudicatario deberá formalizar la cesión del equipamiento ofertado en el Grupo de Inversiones (Servicio de Suministros) mediante la cumplimentación de un acta de cesión según modelo que se les facilitará, con anterioridad a la puesta en funcionamiento. El licitador deberá hacerse cargo del mantenimiento correctivo de los equipos y sistemas de información. El tiempo máximo de respuesta del servicio técnico en caso de avería será de 24 horas. Se entiende por tiempo de respuesta el que transcurre desde que se realiza una solicitud de asistencia técnica y se persona en las instalaciones del Hospital un técnico con la formación oportuna. Deberá disponer de un sistema de soporte telefónico de lunes a viernes que asegure una atención inmediata. Además deberá disponer, cuando sea preciso, de soporte de presencia in situ de lunes a viernes. Una vez resuelto el contrato, los trabajos de retirada se realizarán bajo la supervisión y directrices del Servicio Técnico del Hospital".

El órgano de contratación argumenta que "existe la necesidad de renovar parte del equipamiento de neveras, así como centrífugas que tenemos instaladas en los 3 hospitales (Hospital Universitario La Paz, Hospital Carlos III y Hospital de Cantoblanco), tanto a temperatura ambiente como fría. La mayoría de las muestras, una vez obtenidas, han de ser centrifugadas para poder llevar a cabo los análisis solicitados (en suero o plasma), siendo absolutamente imprescindibles para un laboratorio clínico y están íntimamente relacionadas con el lote (tubos). En cuanto a las neveras de transporte, en el servicio recibimos todos los días las muestras procedentes de los centros de especialidades (José Marvá, Peñagrande, Colmenar Viejo, Tres Cantos) y de los hospitales de Cantoblanco y Carlos III. Estas muestras han de viajar en contenedores específicos de acuerdo con lo establecido en la ley de ordenación de transporte terrestre (de nuevo íntimamente relacionado con el del lote). El otro punto en el que incide la recurrente, es el mantenimiento de un software ya instalado en el Servicio de Análisis Clínicos para registro y seguimiento de las condiciones del transporte (tiempo y temperatura) de las muestras previamente mencionadas, además de aquellas que provienen de los 23 centros de primaria que recibimos a diario. Este software, nos permite cumplir con los requerimientos establecidos en la norma de acreditación de la competencia técnica ISO 15189 implantada en este Servicio desde hace años, y se instaló y configuró recientemente. Tanto su configuración como su puesta en marcha ha sido especialmente compleja desde el punto de vista técnico y en un periodo de tiempo no especialmente corto, siendo por todo esto indeseable plantearnos el cambio del mismo por el de otro proveedor".

Este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre la obligatoriedad de cesión de equipos o de realización de actividades que no puedan considerarse incluidas en el objeto del contrato que se licita.

La Resolución 133/2015 de 25 de febrero, relativa a un expediente de similar naturaleza al aquí analizado, señala "En el expediente que nos ocupa consta que el órgano de contratación ha considerado necesario, por razones organizativas, integrar todo el proceso pre analítico incluyendo en el objeto del suministro el fungible y el equipamiento necesario. Sin embargo, no es esta una razón o motivación suficiente, pues de un lado se acumulan productos que aunque tienen como finalidad atender las necesidades del proceso pre analítico son de carácter diverso y por otro lado se impone a los suministradores de fungibles la entrega o "cesión" de un equipamiento que nada tiene que ver con su producción, sino que pueden ser suministrados por otros productores en libre competencia y sin necesidad de intermediarios. La heterogeneidad de los productos solicitados, y su agrupación con otras actuaciones de naturaleza claramente distinta como son el almacenamiento o transporte, imposibilitan la participación de empresas especializadas en algunos de los productos objeto de compra, lo que deviene en una vulneración del principio de concurrencia que debe presidir todo procedimiento de selección de contratistas en el sector público. El hecho de que el objeto del contrato sea la "fase pre-analítica" no debe implicar que toda esta fase se vea obligatoriamente reducida a un solo lote, ya que en la misma se comprenden desde las labores propias de recogida de muestra a la labor de transporte o almacenamiento de las mismas. El órgano de contratación no justifica que la adquisición del material fungible objeto del contrato deba llevar aparejado necesariamente un equipamiento concreto o instalación determinada que no pueda contratarse por separado, ni la relación o conexión que pueda existir entre el equipamiento y suministro de fungibles que haga necesaria su contratación conjunta o como prestación accesoria la una respecto de la otra. No se acredita que el almacenamiento o transporte de las de muestras solo se pueda realizar con los equipos de cada suministrador de fungibles lo que implicaría la contratación conjunta de ambas prestaciones. La justificación no puede ser la financiación de uno con cargo a los otros, pues eso no explica ni la vinculación ni la imposibilidad de contratación separada que pudiera permitir mayor competencia en ambas prestaciones. Se solicita por el recurrente la anulación de los pliegos por la indebida agrupación del objeto del contrato en un solo lote. En el objeto del contrato, como hemos dicho se incluye el equipamiento y el fungible de la fase pre analítica y se considera que no se puede agrupar el material fungible con el transporte y custodia de las muestras. Las pretensiones del Hospital respecto de la cesión gratuita de equipamiento se fundan en la necesidad de su financiamiento con cargo a los fungibles. Se trata de prestaciones que aun estando vinculadas al objeto del contrato deberían estar previstas con su correspondiente presupuesto, pues en realidad se trata de contrataciones indirectas que contribuyen a distorsionar las imputaciones presupuestarias, y por ello la norma de contratación pública basada en principios de transparencia, no puede admitir dichas situaciones. Además el precio queda incierto. Los contratos públicos son contratos onerosos, es decir la entrega de un suministro tiene como contrapartida un precio. No se puede pretender ni imponer al contratista la realización de prestaciones o entregas gratuitas. La obligación de que el contrato tenga un precio cierto que responda al precio de mercado que se establece en el artículo 87 del TRLCSP invalida la obligación que se impone a los suministradores de fungibles de ceder un equipamiento consistente en centrifugas, congeladores y otro equipamiento necesario para la fase pre analítica del laboratorio. La adquisición o arrendamiento de este material ha de tramitarse como un contrato de suministro o como un lote que cuente con un precio cierto. La imposición de cesión de dicho material se explica porque se financiará con la agrupación de los lotes y correrá a cuenta de los suministradores de los fungibles. Esto supone que el precio tanto del material fungible como del equipamiento queda indeterminado, pues el licitador de los fungibles ha de ofertar un precio unitario y con recargo del mismo debe hacer frente al equipamiento, sin que en el momento de presentar la oferta conozca el importe total de entregas que ha de realizar por lo que ha de incluir al alza la parte alícuota del importe del equipamiento. Esto es contrario a la exigencia de un precio cierto pues dependiendo del número de solicitudes de entrega de fungibles el precio repercutido puede ser mayor o menor sin que se pueda predeterminar el precio que se está pagando en cada entrega por los consumibles o por el equipamiento lo que llevará al licitador a elevar el precio unitario para asegurarse que no tendrá pérdidas. El precio en este tipo de contratos de suministro, en los que el objeto consiste en la entrega de una pluralidad de objetos, no está determinado de inicio, sino que se va concretando a medida que se ejecuta el contrato, en función de las necesidades a satisfacer, con el límite máximo de la disponibilidad presupuestaria, cuyo importe se ha hecho constar en el PCAP. Sin embargo, el precio del equipamiento se puede establecer en una cuantía determinada desde el inicio.
Por otra parte la obligación de licitación conjunta de los lotes de fungibles y del equipamiento que obligue a contratar en UTE vulnera el principio de libre concurrencia e impide la concurrencia de empresas que pudieran licitar por separado a cada una de las prestaciones". En igual sentido se pronuncian las Resoluciones 19/2015 de 28 de enero y 82/2015 de 10 de junio.

Los criterios expuestos son plenamente aplicables al caso planteado puesto el hecho de que exista la necesidad de renovar determinados equipos, neveras, centrifugas, racks (_) no constituye argumento suficiente para no licitarlos de forma separada, tratándose de equipamiento independiente de los tubos y que implica además la realización de la actividad de tratamiento de las muestras.

Igualmente queda aquí el precio incierto ya que los costes de todas esas actividades y equipamiento deberán repercutirse en el precio de los tubos, que constituyen verdaderamente el objeto del lote 1 del contrato, cuyo importe asciende 363.756 euros, frente a los 74.832,50 del lote 2, incumpliéndose por tanto el artículo 102 de la LCSP.

A mayor abundamiento cabe señalar, como más adelante se expondrá, que el PPT se refiere al "tratamiento de las muestras en la fase preanalítica", actividad que no viene contemplada en el PCAP y que excede del objeto del contrato que solo consiste en el suministro de material necesario para la extracción pero no su tratamiento.

En cuanto al mantenimiento de software para registro y seguimiento de las condiciones de transporte y a los trabajos de instalación y el mantenimiento de los equipos y sistemas de información, tampoco se justifica la necesaria vinculación a los tubos de extracción, máxime cuando señala el órgano en el caso del software, que es indeseable el cambio de proveedor, circunstancia que no se plantea porque de lo que se trata es de contratar el mantenimiento del software de forma independiente respecto de los tubos de extracción, no cambiar de sistema.


Por todo ello el motivo de recurso debe estimarse, anulando el Pliego y la licitación respecto del lote 1, que deberá licitarse de nuevo, si persisten las necesidades, licitando de forma separada el suministro de los tubos de extracción, el equipamiento y del mantenimiento del software ya instalado.

Habiéndose estimado este motivo de recurso, se deduce la estimación igualmente del motivo relativo a la calificación del contrato y la contradicción entre el PCAP y el PPT. Deberá establecerse la calificación correcta en los nuevos Pliegos que se elaboren para el lote 1, de acuerdo con las prestaciones que se incluyan y que deberán figurar en el PCAP y en el PPT, con sus correspondientes códigos CPV.