Resolución 205/2022 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

En lo que respecta al fondo del asunto, el mismo versa sobre si la oferta técnica de la recurrente ALTHEA pudo haber sido objeto de subsanación respecto a la no acreditación inicial en la misma de los requisitos de formación exigidos en los términos de la cláusula 4.5.3 del PPT; es decir, si la ausencia de cumplimiento de dicho requisito del PPT era subsanable en cuanto a la aportación documental en una fase posterior.

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En suma, es criterio consolidado por los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales el que establece la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el PCAP y en el PPT, documento este último que establece las características y condiciones de la prestación objeto del contrato, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta presentada que no observe las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

Este Tribunal ha señalado que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas, está expresamente recogida en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Este precepto establece que "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición".

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Como podemos comprobar de la lectura de dicha cláusula 4.5 del PPT, los licitadores debían indicar en su oferta técnica las concretas personas destinadas a este contrato que cumpliesen los requisitos de dicho apartado, debiendo contar con un plantilla de al menos una persona con dedicación exclusiva, que contase con la titulación indicada en la cláusula 4.5.2 y una formación específica reseñada en la cláusula 4.5.3 que establecía las siguientes tres condiciones: en primer lugar, la formación específica ha de acreditarse en la oferta técnica y debe comprender todos los equipos incluidos en el alcance del presente contrato; en segundo lugar, únicamente se admite acreditar la formación mediante certificados emitidos por entidad autorizada a tal efecto y, en tercer lugar, que en dichos certificados consten las horas de formación recibidas y el contenido detallado de cada curso.



Indicación en la oferta técnica de los medios personales que, según disponía la cláusula 15.3 del PCAP, debía realizarse mediante su incorporación en el archivo electrónico n 3, relativo a los criterios de adjudicación evaluables mediante cifras o porcentajes, que contendría el Anexo I relativo a la oferta económica y, en relación con los criterios de adjudicación a que se refiere la cláusula 12.1.1.2 del PCAP, los licitadores debían aportar:
- Anexo VIII "Criterios evaluables de forma automática".

- Oferta técnica que comprenda todos y cada uno de los requerimientos técnicos establecidos en el pliego de prescripciones técnicas.


Así pues, el PCAP describía donde incorporar la información necesaria del cumplimiento de los requisitos mínimos del PPT que, en cuanto al personal, describía la necesaria titulación y formación, que, conforme al apartado 4.5.3 debía alcanzar a todos los equipos incluidos en el ámbito objeto del contrato y que la misma se acreditase mediante certificados, anudando como consecuencia a la ausencia de acreditación la exclusión del licitador.


Abordando la pretensión de la recurrente de considerar que la Mesa de Contratación o bien, el órgano de contratación, debió, en todo, conceder trámite de subsanación y no acordar la exclusión automática por la causa objeto de controversia, lo primero que debe ponerse de manifiesto es la distinción entre la subsanación de defectos o errores que afectan a la denominada documentación administrativa y la de aquellos otros que afectan a la formulación de las ofertas.

Así, la Resolución n 1069/2019 del TACRC dispone: "En cuanto a los primeros, la regla ha sido la de la absoluta subsanabilidad, aun guardando la debida separación entre las fases del procedimiento (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, 2 de julio de 2004 -Roj STS 4703/2004-), en tanto que, para los segundos, la solución ha sido mucho más restrictiva. Es elocuente, en este sentido, que el artículo 81.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante, RGLCAP), vigente en lo que no se oponga a la LCSP, sólo se refiera a la subsanación de defectos en la documentación administrativa, y si es verdad que dicho precepto no puede ser interpretado "sensu contrario", vedando toda posibilidad de conceder ocasión de salvar los defectos que se presenten en las ofertas, sí que debe servir como criterio interpretativo de exigencia de mayor rigor en la determinación y concreción de las mismas (Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de marzo de 2014 -Roj SAN 1684/2014-).



Se han considerado, así, subsanables errores puramente formales y de fácil remedio, como la firma de la proposición económica (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala III, 5838/2004-), la representación del que suscribió la oferta (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, de 9 de julio de 2002 -Roj STS 5093/2002-) e incluso cuando se trataba de la acreditación documental de un elemento que el Pliego consideraba como criterio de adjudicación y que se había invocado expresamente en la proposición aunque no justificado de manera suficiente (Sentencia del Tribunal Supremo; Sala III, de 25 de mayo de 2015 -Roj STS 2415/2015-). A estos efectos, el Alto Tribunal ha enfatizado que la preclusión de aportaciones documentales tiene por objeto evitar sorpresas o "estratagemas poco limpias", rechazando por ello posturas formalistas que conduzcan a la exclusión de licitadores por defectos fácilmente subsanables, por entender que ello contravendría el principio de libre concurrencia (Sentencias ya citadas de 21 de septiembre de 2004 -Roj STS 5838/2004-y 9 de julio de 2002 -Roj STS 5093/2002-).


Respecto a la jurisprudencia comunitaria, por un lado, ésta se muestra proclive a admitir la subsanación de errores en la fase de admisión a la licitación, permitiendo al órgano de contratación reclamar documentos sobre la capacidad o situación personal del empresario que no fueron aportados por éstos pese a exigirse en el pliego, y siempre que en él se hubiera previsto en tales casos la sanción de exclusión (cfr.: Sentencias TJUE, Sala Décima, de 10 de octubre de 2013 -asunto C-336/12- y 6 de noviembre de 2014 asunto C- 42/13-). Sin embargo, muestra una actitud más reservada cuando los defectos atañen a las ofertas, pues, en ellas sólo considera ajustadas las meras aclaraciones o correcciones de errores materiales manifiestos, y además con el límite de que no suponga una nueva oferta (cfr.: Sentencia TJUE, Sala Cuarta, 29 de marzo de 2012 asunto C599/10-) así como en los casos en los que la ambigüedad de las ofertas pueda explicarse de modo simple y disiparse fácilmente (cfr.: STGUE, Sala Quinta, 10 de diciembre de 2009 -asunto T- 195/08-)".


Procede en este punto resaltar que, con respecto a la posibilidad de subsanación de las proposiciones de los licitadores, el TJUE, entre otras, en su sentencia de 29 de marzo de 2012 (asunto C-599/10), ha dejado sentado que el Ordenamiento Jurídico Comunitario no se opone a que, "excepcionalmente, los datos relativos a la oferta puedan corregirse o completarse de manera puntual, principalmente porque sea evidente que requieren una mera aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, a condición de que esa modificación no equivalga a proponer en realidad una nueva oferta", recalcando que "el poder adjudicador puede solicitar por escrito a los candidatos que aclaren su oferta, sin solicitar ni aceptar, no obstante, modificación alguna de la misma".



Debemos acudir igualmente a los considerandos 29 a 31 de la Sentencia de 11 de Mayo de 2017, C-131/16, del TJUE, "29. Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha tenido también oportunidad de declarar que el principio de igualdad de trato no se opone a que una oferta pueda corregirse o completarse de manera puntual, cuando sea evidente que requiere una aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, siempre, no obstante, que se respeten una serie de requisitos (Sentencias de 29 de marzo de 2012, SAG ELVSlovensko y otros, C-599/10, EU:C:2012:191, apartados 35 a 45 -por lo que respecta a la fase de evaluación de las ofertas-, y de 10 de octubre de 2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, apartados 30 a 39 -por lo que respecta a la fase de preselección de los licitadores-) (_).
31 Además, esa petición no puede tener como consecuencia que el licitador afectado presente lo que constituiría en realidad una nueva oferta (véanse las Sentencias de 29 de marzo de 2012, SAG ELV Slovensko y otros, C-599/10, EU:C:2012:191, apartado 40, y de 10 octubre de 2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, apartado 36)".



El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón en su Acuerdo 92/2018, de 28 de septiembre de 2018, "Sobre la posibilidad de subsanación de la oferta técnica, este Tribunal viene admitiendo la posibilidad de subsanar defectos formales en la oferta técnica o económica, cuando no implique la posibilidad de que se modifique la proposición después de haber sido presentada, citando a estos efectos, la sentencia de 29 de marzo de 2012 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que, entre otras cuestiones, admitía que `excepcionalmente, los datos relativos a la oferta puedan corregirse o completarse de manera puntual, principalmente porque sea evidente que requieren una mera aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, a condición de que esa modificación no equivalga a proponer, en realidad, una nueva oferta". De acuerdo con lo anterior, resulta posible solicitar aclaraciones que en ningún caso comporten alteración de la oferta, pero no la adición de otros elementos porque ello podría representar dar la opción al licitador afectado de modificar su proposición lo que comportaría notable contradicción con el principio de igualdad proclamado como básico de toda licitación".



La doctrina y jurisprudencia expuestas constituyen, por tanto, los parámetros jurídicos sobre los que este Tribunal ha de enjuiciar la actuación recurrida. De acuerdo con lo anterior y atendiendo a cada caso concreto,

Como expuso este Tribunal en la Resolución 73/2018, de 7 de mayo, "Este Tribunal entiende, por ello, que la posibilidad de subsanación de errores no sólo afecta a la documentación general; así la Mesa de Contratación, si considera que se ha producido un error o defecto en la presentación de las ofertas, debe dar plazo de subsanación o, en su caso, de aclaración. El límite a la subsanación y aclaración en la documentación que integra una oferta es el de que no se modifique el contenido de la misma. Así, aunque en principio pueda pensarse que la posibilidad de subsanación de errores tan solo afecta a la documentación general de acuerdo con el artículo 81.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas, artículo 82 del TRLCSP y artículo 27.1 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley de Contratos del Sector Publico, lo cierto es, como ha puesto de manifiesto la Resolución 297/2012, de 21 de diciembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, y comparte este Tribunal, que "una interpretación literal de las condiciones exigidas para tomar parte en los procedimientos administrativos de contratación, y un excesivo formalismo que conduzca a la no admisión de proposiciones por simples defectos formales, fácilmente subsanables, es contrario a los principios que deben regir la contratación pública enunciados en el artículo 1 TRLCSP, la libertad de concurrencia y la eficiente utilización de los fondos públicos, que exigen que en los procedimientos de adjudicación de los contratos deba tenderse a lograr la mayor concurrencia posible, siempre que los candidatos cumplan los requisitos establecidos". Es decir, no solo es subsanable la documentación administrativa, sino también la documentación que se refiere a la propia oferta, proposición económica o documentación técnica; y que el limite a la subsanación y aclaración en la documentación que integra una oferta es el de que no se modifique el contenido de la misma. De manera que la Mesa de contratación, si considera que se ha producido un error o defecto en la presentación de las ofertas, debe dar plazo de subsanación o de aclaración.

Así pues, la jurisprudencia ha venido entendiendo que el precepto mencionado puede aplicarse por analogía también a la documentación relativa a la oferta, si bien en esos casos no debe perderse de vista que se exige que tales errores u omisiones sean de carácter puramente formal o material.

En el supuesto que se analiza constituye el motivo de la exclusión automática acordada, objeto de impugnación, la falta de acreditación documental de un elemento (formación y su alcance al conjunto de los equipos englobados en el objeto contractual) que el PPT considera un requisito mínimo y que se considera que no se ha justificado de manera suficiente con la documentación aportada por la empresa licitadora, según expuso en su informe reproducido en el antecedente de hecho sexto, donde se señaló que se cumplían los requisitos mínimos en cuanto a titulación pero no se acreditaba que se cumpliesen los requisitos mínimos de formación específica que englobase a todos los equipos incluidos en el alcance del contrato, siendo por ello de aplicación la exclusión, como así se disponía en el apartado 4.5.3.2 del PPT.



Este Tribunal entiende, en el caso que nos atañe, que la subsanación que la recurrente alega no supone alterar los términos de la proposición formulada, ni la redacción "ex novo" de una parte sustancial de su oferta, en tanto, no afecta a los criterios de adjudicación y se conoce por el órgano de contratación los concretos técnicos ofertados, como así se ha expuesto en el antecedente de hecho sexto de la presente Resolución, por lo que podemos concluir, a la vista de lo expuesto y de la naturaleza de la omisión, que nos encontramos ante un defecto subsanable, pues se requiere únicamente solicitar que se complete la documentación referida a que los técnicos ofertados disponen, en la fecha límite de presentación de ofertas, del conocimiento exigido, en los términos de la cláusula 4.5.3 del PPT, respetándose así que la subsanación de errores u omisiones en la documentación relativa a la oferta a conceder no implique en modo alguno la posibilidad de que se modifique la proposición después de haber sido presentada.

En el presente caso, la subsanación se refiere a la justificación de un requisito mínimo fijado en el PPT vinculado a los técnicos ofertados y ya concretados en la oferta técnica, que no suponen una modificación de lo ya ofertado, sino una acreditación de la existencia de la formación específica, que se consideró inicialmente insuficiente.

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El defecto formal observado sí puede ser objeto de subsanación sin comprometer el principio de igualdad de trato de los licitadores, pues tratándose meramente de acreditar el cumplimiento de las prescripciones técnicas -a fecha de fin del plazo de presentación de ofertas-, no es posible que se pueda modificar la oferta, pues los certificados a aportar deben referirse a los técnicos ya ofertados y teniendo como fecha límite el de presentación de ofertas, a fin de acreditar la existencia de la formación exigida en el PPT y que en todo caso debía existir en la fecha señalada. Y todo ello en el sentido de que la subsanación a otorgar se refiere a la justificación de un requisito que en todo caso ya se ha cumplido por el técnico ofertado y no a una nueva oportunidad para hacerlo.

Por ello, procede anular el acuerdo de exclusión y el de declaración de desierto impugnados, que fue producto de las actuaciones derivadas de la estimación del recurso 032/2022, mediante Resolución 094/2022, de 7 de abril, que anuló la adjudicación y ordenó retrotraer el procedimiento a la fase de evaluación del cumplimiento del pliego de prescripciones técnicas, donde debió de haberse realizado una evaluación técnica, que sí obra en el expediente y la emisión de informe de contenido jurídico con el alcance de dicha valoración, aspecto éste que no fue realizado por el centro gestor del expediente de contratación.