Resolución 195/2020 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

En cuanto al fondo del asunto, éste se concreta en determinar si la valoración de la oferta realizada por el órgano de contratación respecto de la oferta de APD, en relación con los criterios de adjudicación 2.1 y 2.2 es ajustada a los términos recogidos en el PCAP, que constan en el antecedente de hecho tercero y se reproducen a continuación, de forma parcial:

Cláusula 12.1 del PCAP "El contrato se adjudicará a la proposición que oferte la mejor relación calidad/precio en la ejecución del contrato, evaluada mediante la aplicación de los siguientes criterios de adjudicación: 12.1.1.- Criterios de adjudicación económicos y cualitativos del Lote 1:

Lote 1 Armarios Valoración Puntos 2.- CRITERIOS CUALITATIVOS: características técnicas y prestaciones ofertadas (criterio de dis- 26 ponibilidad) 2.1 Indicación inequívoca mediante señal lumino- Sí/No. 5 sa que permita al usuario identificar de mane- Esta señal indicará de forma exacta la ra sencilla el medicamento seleccionado en las ubicación del medicamento seleccioubicaciones de baja seguridad, en las que se nado en los cajones o estantes cerratiene acceso a varios productos a la vez dos con puertas en donde, por su estructura, se permitiese al abrir disponer de más de un producto. Se excluye de esta indicación a la nevera. Se puntuará con 0 puntos si existiese alguna ubicación de menor seguridad situadas en cajones o estantes compuertas sin indicación de la posición mediante señal luminosa. 2.2 Indicación inequívoca mediante señal lumino- Sí/No. 5 sa que permita al usuario identificar de mane- Esta señal indicará de forma exacta la ra sencilla el medicamento seleccionado en la ubicación del medicamento en la neubicaciones destinadas a medicamento termo- vera. Se puntuará con 0 puntos si lábiles, en las que se tiene acceso a varios pro- existiese alguna ubicación en la neveductos a la vez. ra sin indicación de la posición mediante señal luminosa

Continúa exponiéndose en el apartado 1 de la cláusula 12.1.1 del PCAP: - La valoración de los apartados 2.1,.2.2, 2.3, 2.4. 2.5., 2.6. y 2.7. responden a un criterio de disponibilidad (Sí/No). Su disponibilidad se ponderará con la baremación indicada. Su no disponibilidad se valorará con 0 puntos.

De forma muy esquemática, la recurrente expone en su recurso, respecto del criterio 2.1, que el producto de APD ilumina en el lateral del cajón la fila y la columna en la que se encuentra el compartimento, pero no ilumina el compartimento y, en cuanto al criterio 2.2 entiende que ambas debieron obtener 0 puntos, en tanto la solución técnica ofertada por APD no ilumina la ubicación en la que se encuentra, no ofreciendo ninguna señal luminosa.

Los parámetros que deben ser observados para analizar los motivos de impugnación alegados por el recurrente, conllevan, en primer lugar, recordar que los pliegos conforman la ley del contrato y vinculan a los licitadores que concurren a la licitación aceptando su contenido y también a los órganos de contratación y vinculan en sus propios términos, (Vid por todas STS de 29 de septiembre de 2009 o Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 128/2011, de 14 de febrero (JUR 2011/170863), de manera que los licitadores han de estar y pasar por los mismos en todo su contenido, como expresamente dispone el artículo 139.1 de la LCSP que establece que las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (...). Es indudable concluir que la presentación de las proposiciones implica la aceptación de sus cláusulas o condiciones, tanto referido al pliego administrativo como al pliego de prescripciones técnicas o documentos contractuales de naturaleza similar, en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato. Vinculación que alcanza a los licitadores y al propio órgano de contratación. Aspecto que se recoge expresamente en la cláusula 13.8 del PCAP "La presentación de las proposiciones presume la aceptación incondicional por la persona empresaria de la totalidad del contenido de las cláusulas y condiciones del presente pliego y del de prescripciones técnicas, sin salvedad alguna...".

De igual modo, en reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo se señala el carácter de los pliegos como ley del contrato, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003 8RJ/2003/4413), y de 27 de mayo de 2009 (RJ/2009/4517), que viene a establecer que "el pliego de condiciones es la legislación del contrato para la contratista y para la Administración contratante teniendo por ende fuerza de ley entre las partes".

Todo ello conlleva que, en virtud del principio de "pacta sunt servanda", y teniendo en cuenta que ni la recurrente ni el resto de licitadoras impugnaron el PCAP en su día en los extremos cuestionados en el recurso, necesariamente ha de estarse ahora al contenido de los mismos, que son ley entre las partes; de modo que los parámetros fijados en los pliegos vinculan tanto el proceder de los licitadores como del propio órgano de contratación, lo que conlleva que dichos criterios de valoración que aparecen enumerados en el PCAP serán, simultáneamente, elementos caracterizadores del objeto del contrato y elementos que determinarán la adjudicación del mismo y, por ende, elementos orientadores de la elaboración de la oferta (en cuanto se refiere al licitador) y elementos determinantes de la adjudicación (en cuanto se refiere al órgano de contratación). Y todo ello con la finalidad de determinar qué oferta satisface mejor las necesidades de la entidad adjudicataria, permitiendo evaluar la calidad intrínseca de las ofertas, relacionado con la valoración de las ofertas.

Partiendo del contenido descrito en las criterios de adjudicación 2.1 y 2.2, se ha de señalar que el órgano de contratación, en la determinación del criterio a valorar así como los parámetros a justificar, optó por una descripción lingüística mediante la cual fijó qué elementos iban a valorarse, concretamente, la indicación inequívoca mediante señal luminosa que permitiese al usuario identificar de manera sencilla el medicamento seleccionado en las ubicaciones que describe y cómo se asignaría la puntuación, en tanto la atribuiría de indicarse en el Anexo VI la función exigida así como su explicación en la oferta técnica, donde debía indicarse la descripción de la función a desarrollar, otorgando la puntuación una vez se cumpliesen los requisitos que describe en el apartado de valoración, esto es, que la señal indique de forma exacta la ubicación del medicamento, en los términos que allí se recogen.



Por tanto, el órgano de contratación ha descrito un aspecto cualitativo de carácter técnico, que requiere de una descripción técnica a incorporar en el Anexo VI y en la oferta técnica y cuya valoración está sujeta a un juicio técnico. Descripción técnica que partía del adjetivo "inequívoca", es decir, que no admitiese duda o equivocación, tal y como consta en la definición dada por la RAE. Por tanto, se parte de un elemento central, como es el disponer de una solución que cumpla los parámetros definidos en el criterio que no alberguen duda en cuanto a su funcionalidad, sin optar por una solución concreta.

Pues bien, como este Tribunal expuso en la reciente Resolución 171/2020, de 13 de agosto, sin perjuicio del cumplimiento de la obligada congruencia que han de guardar las resoluciones de este Tribunal y teniendo en cuenta, además, que los pliegos que rigen la presente contratación no han sido impugnados en el momento procedimental oportuno, se debe advertir que la formulación y el procedimiento de valoración de los referidos criterios de adjudicación cualitativos 2.1 y 2.2 que el PCAP contempla, plantea evidentes dudas acerca de que se trate realmente de un criterio evaluable mediante la mera aplicación de fórmulas aritméticas, cifras o porcentajes, desde el momento en el que, para determinar si se dispone o no del parámetro a valorar, parece ser necesario realizar, no un simple cotejo de datos acreditados, sino una labor de calificación que se ve sujeta a la discrecionalidad del técnico de la Administración contratante, lo cual puede ser el origen de los problemas que la aplicación práctica de dichos criterios está originando y que se han manifestado tanto en el presente caso, como en otros recursos que han sido sometidos al conocimiento de este Tribunal.

Como conclusión de cuanto antecede, siendo el PCAP un acto firme y consentido al no constar impugnación del mismo en los extremos particulares que se analizan, tanto las entidades licitadoras como el órgano de contratación ha de estar y pasar por su contenido, lo que nos lleva a analizar los concretos motivos de impugnación alegados por la recurrente, que versan sobre la concreta valoración de las ofertas respecto de los criterios 2.1 y 2.2 y los términos precisos de aquellos aspectos que debían ser objeto de valoración conforme a la propia descripción contenida en el PCAP. Por tanto, como así se expuso en la Resolución de este Tribunal n 227/2019, de 25 de octubre, los términos aquí recogidos exponen una controversia que gira en torno a la interpretación que ha realizado el órgano de contratación de las ofertas presentadas y su conexión con los criterios de adjudicación fijados en el PCAP. De la descripción literal contenida en el PCAP, que constituye la ley del contrato, la valoración ha de realizarse partiendo del concepto clave que constituye la indicación inequívoca mediante señal luminosa que permita al usuario identificar de manera sencilla el medicamento seleccionado en las ubicaciones determinadas en el criterio. Tanto Dextro como APD indicaron en el Anexo VI que disponían de dicho elemento, remitiendo a la página concreta de la oferta técnica donde se describía la función, y que el técnico encargado de emitir el informe técnico consideró suficiente. Y lo mismo sucede respecto del criterio 2.2, donde DEXTRO afirma en el Anexo VI no disponer de dicha función y APD sí, remitiendo a la oferta técnica.



En ambos casos, tanto el técnico como la Mesa de Contratación consideraron suficiente la funcionalidad ofertada, estimando que cumplían los parámetros exigidos, que fueron definidos como criterios objetivos, si bien no vinculados a una fórmula matemática, sino a través de una descripción lingüística que contiene la controversia planteada por el recurrente. Y el alcance de la revisión a efectuar por este Tribunal es comprobar que el órgano de contratación se ha limitado a aplicar los estrictos términos fijados en el PCAP respecto de los criterios 2.1 y 2.2, no pudiendo sustituir la valoración efectuada por el órgano de contratación, en tanto el mismo ha seguido las premisas que ella misma estableció para la aplicación del criterio y su valoración, es decir, si está disponible o no la función exigida. Este Tribunal no observa que en la aplicación del criterio, en base a las soluciones técnicas ofertas, el órgano de contratación se haya apartado de los límites fijados en el PCAP, en tanto el criterio valora que se oferte un sistema de señal luminosa, no entrando a cuestionarse que uno sea mejor que otro, parámetro éste sobre el cual el criterio no versaba.

Partiendo de esta premisa, cuestión distinta es el resultado obtenido por cada empresa, que deriva de un análisis técnico, con base a un informe técnico "ad hoc", cuya valoración no puede ser sustituida por la que pueda hacer este Tribunal. Es decir, al tratarse de aspectos que se evalúan con criterios estrictamente técnicos, este Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. Sin embargo, como ya hemos expuesto en anteriores resoluciones, ello no significa que este Tribunal no pueda entrar a analizar el resultado de estas valoraciones, sino que este análisis debe limitarse de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios arbitrarios o discriminatorios o que no se haya incurrido en omisión o error material al efectuarla. Fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración. Así resulta de la doctrina ya consolidada de los Tribunales de Recursos.

Y, vinculado a ello, destacar que los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad, precisamente por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores, en consecuencia este Tribunal ha de limitarse a comprobar si se han seguido los trámites procedimentales y de competencia, analizar si se ha incurrido en error material y si se han aplicado formulaciones arbitrarias o discriminatorias.

En el presente caso, solo se han incorporado al pliego criterios de valoración automáticos, no sujetos a juicio de valor, lo que excluye cualquier posible interpretación por parte de la mesa de contratación, o, posteriormente, por parte del órgano de contratación, que pueda suponer una decisión viciada de arbitrariedad o discrecionalidad en la decisión de adjudicación que se adopte, que en estos casos solo exige el encaje de las ofertas presentadas, en la puntuación que pueda corresponder a cada una, siempre que, para asegurar el respeto a los principios de transparencia e igualdad de trato, esas puntuaciones hayan sido establecidas previamente en el pliego y conocidas por todos los licitadores. Así, si a la existencia de un determinado aspecto, elemento o posibilidad de los bienes objeto de este contrato, tratándose de un contrato de suministro de bienes médicos, se le da una determinada valoración por parte de la mesa de contratación, según la baremación establecida previamente por el órgano de contratación en el correspondiente PCAP, con base además, como es el caso, en el Informe técnico elaborado previamente para ello,este Tribunal no puede entrar a sustituir esa valoración por otra, sino que solo puede estar al contenido de la valoración realizada por la Mesa.



Por tanto, el único control que puede ejercer este Tribunal es el que se refiere a las cuestiones de legalidad que puedan verse afectadas por el informe técnico, de manera que no puede corregir o alterar las apreciaciones realizada en el mismo, ya que dicho control sólo puede tener carácter jurídico, respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico y todo ello vinculado a la necesaria motivación que permita controlar que efectivamente se han puesto de manifiesto, de forma comprensible, las razones de la puntuación expresada, y además, que esa decisión no es arbitraria, no incurre en desviación de poder, no se opone a los principios generales del derecho, o incurre en defectos de índole formal.

Consecuencia de lo expuesto, este Tribunal ha verificado la existencia de una valoración técnica que se encuentra dentro de los parámetros definidos en el PCAP, aplicando la fórmula establecida en el mismo, concretamente, los parámetros de carácter técnico descritos en los criterios 2.1 y 2.2, no constando para este Tribunal la existencia de arbitrariedad, un error patente o irracionalidad en la aplicación de los criterios de valoración. En definitiva, habiéndose cumplido los requisitos procedimentales, hemos de concluir que los términos y alegatos en que se funda el recurso no desvirtúan la presunción de certeza de que goza el juicio técnico del órgano evaluador, además de no haberse acreditado la existencia de irregularidad derivada de la aplicación de las condiciones fijadas en el PCAP.



En el supuesto analizado, la fórmula elegida para valorar el criterio de adjudicación conllevó analizar las características técnicas y prestaciones ofertadas, función que realizó el técnico designado al efecto y que, en el informe dando respuesta al recurso, reafirmó las valoraciones efectuadas, señalando que ambas empresas ofertaban mecanismos de localización que se consideran efectivos e inequívocos en la función de localización del medicamento, que es lo que requiere el criterio y negando el planteamiento del recurrente, en cuanto expone que no procede valorar si uno es más efectivo o inequívoco que el otro, como pretende la recurrente. Por tanto, como expone el técnico del órgano de contratación, ambas empresas cumplen el criterio, es decir, disponen de un sistema de señal luminosa que permita identificar el medicamento seleccionado, cumpliendo, a criterio del técnico, los aspectos señalados en el apartado de la valoración. Y lo mismo ocurre con el criterio 2.2., en tanto el informe dando respuesta al recurso, al cual nos remitimos, expone las características concretas que permitieron atribuir la puntuación en tanto se entiende que disponía de la señal luminosa exigida.
Por lo expuesto, visto los preceptos legales de aplicación, este Tribunal

DESESTIMAR el recurso interpuesto por J.R.S.A., en nombre y representación de la entidad mercantil DEXTRO MÉDICA, S.L., contra la Resolución de adjudicación n. 1385/2020, de 6 de agosto, recaída en el procedimiento de contratación del suministro con instalación y mantenimiento de sistemas de dispensación automatizada de medicamentos para los centros sanitarios del Servicio Canario de la Salud, referido concretamente al Lote 1 (Expdte 23/S/20/SU/DG/A/R010).