Resolución 181/2019 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

En primer lugar, con carácter previo al examen de las cláusulas del PPT no podemos dejar de señalar que los Pliegos constituyen la ley del contrato, en primer lugar como expresión de los principios generales esenciales que rigen las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo "pacta sunt servanda", con sus corolarios del imperio de la buena fe y del non licet contra los actos propios y, en segundo lugar, que en su interpretación es posible la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, cuyo artículo 1.281 establece que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, habrá de estarse al sentido literal de sus cláusulas (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 marzo 2001, de 8 junio de 1984 o sentencia de 13 mayo de 1982). Jurisprudencia más reciente como la que se deriva de la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2009 se refiere a la interpretación literal y teleológica (si las palabras parecieran contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquélla, artículo 1.281 del Código Civil) y también a la propia interpretación lógica de las cláusulas del contrato.

Así mismo, al examinar si las cláusulas del pliego adolecen de ambigüedad y, por tanto, pueden ser objeto de interpretaciones distintas, hay que partir de "que los pliegos de un procedimiento de licitación constituyen un conjunto de normas, y así, para conocer el significado de una cláusula, es necesario considerarla junto con aquellas otras que estén relacionadas con la misma - Resolución n. 147/2001, del TACRC".

En segundo lugar, hemos de reseñar que la doctrina jurisprudencial más general ha señalado que las normas o reglas de interpretación de los contratos contenidas en los artículos 1281 a 1289 del Código Civil, constituyen un conjunto o cuerpo subordinado y complementario entre sí, de las cuales tiene rango preferencial, y prioritario, la correspondiente al párrafo primero del artículo 1281 del Código Civil. De tal manera, que si la claridad de los términos de un contrato no dejan dudas sobre la intención de las partes, no cabe la posibilidad de que entren en juego las restantes reglas de los artículos siguientes, que vienen a funcionar con carácter subsidiario, respecto a la que preconiza la interpretación literal. En Sentencia número 197/2007, de 1 de marzo (RJ 2007,1618) la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo ya decía que "Como tantas veces ha tenido ocasión de decir esta Sala, si la claridad de los términos de un contrato no dejan dudas sobre la intención de las partes no cabe la posibilidad de huir del canon de la literalidad en la interpretación hacia la búsqueda de intenciones, motivos o finalidades no expresas. Es doctrina que se deduce, entre otras, de las Sentencias de 23 de enero de 2003 ( RJ 2003, 567), 18 de julio de 2002 ( RJ 2002, 6255), 12 de julio ( RJ 2001, 5162) y 13 de diciembre de 2001 ( RJ 2001, 9355), 18 de mayo ( RJ 1999, 3351) y 24 de junio de 1999 ( RJ 1999, 4891), etc. La preferencia de las palabras sobre la conducta, cuando aquéllas son claras, ha sido también afirmada en muchas otras decisiones ( Sentencias de 25 de febrero de 1995 [ RJ 1995, 1643], 8 de junio de 2000 [ RJ 2000, 4404], 24 de mayo de 2001 [ RJ 2001, 3376], etc.), y también se ha dicho que la regla del artículo 1281 CC ( LEG 1889, 27) trata de evitar que so pretexto de una acción interpretativa sea alterada una declaración de voluntad absolutamente clara (Sentencias de 20 de febrero de 1999 [ RJ 1999, 1347], 30 de septiembre de 1993 [ RJ 1993, 6754], 9 de julio de 1994 [ RJ 1994, 5603], 15 de octubre de 1999 [ RJ 1999, 7428], entre otras)."

En definitiva, hay que priorizar la interpretación literal de las cláusulas de los Pliegos cuando estas son los suficientemente claras y no dejan lugar a dudas, sobre el resto de instrumentos que prevén los artículos 1282 y siguientes del Código Civil que actuarían de forma subsidiaria cuando tal claridad no concurre (Resolución 962/2015). Así lo entendió el TACRC en la Resolución 147/2011, de 25 de mayo, donde se decía que "es necesario apuntar que una interpretación distinta llevaría a una interpretación del pliego en contra de su contenido literal, lo cual implicaría una grave vulneración del principio de seguridad jurídica y una ruptura del principio de igualdad, para aquellos licitadores que han respetado el contenido de las cláusulas del pliego aquí discutidas."

En tercer lugar, y unido a ello, no debe olvidarse, que el carácter preceptivo de las cláusulas aplicables no sólo es predicable de los PCAP sino también de los PPT. En reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo se señala el carácter de los pliegos como ley del contrato, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003 8RJ/2003/4413), y de 27 de mayo de 2009 (RJ/2009/4517), que viene a establecer que "el pliego de condiciones es la legislación del contrato para la contratista y para la Administración contratante teniendo por ende fuerza de ley entre las partes".

Por tanto, valor vinculante de los Pliegos, auténtica lex contractus, con eficacia jurídica no sólo para la Administración convocante sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación, con especial intensidad en las empresas licitadoras concurrentes. Siguiendo el criterio fijado ya por este Tribunal, acorde con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha precisado que el PCAP es la Ley que rige la contratación entre las partes y al Pliego hay que estar, respetar y cumplir, sin que por ello se contravenga el principio de concurrencia ni el de igualdad.

Es indudable concluir que el pliego de cláusulas administrativas particulares que debe regir cada licitación, tiene en ésta valor de ley, sin que en ningún caso deba extraerse la conclusión de que habrá de estarse sólo a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Por el contrario, de la presunción de que la presentación de las proposiciones implica la aceptación de sus cláusulas o condiciones, debe deducirse que también es exigible que las proposiciones se ajusten al contenido de los pliegos de prescripciones técnicas o documentos contractuales de naturaleza similar, en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato. De este modo, todos aquellos supuestos que impliquen falta de cumplimiento de las disposiciones que rigen la contratación pública y, en especial, la presentación de proposiciones y el contenido de las mismas, deben ser tenidas en cuenta para establecer si la oferta hecha por el interesado se ajusta o no a los requerimientos exigidos tanto por el pliego de cláusulas administrativas particulares, como por el de prescripciones técnicas. Vinculación que se recoge, entre otros, en el artículo 139 de la LCSP relativo a las proposiciones de los interesados, cuyo apartado 1, señala que: "Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna ...".

Abunda en ello, entre otras, la Resolución del TACRC n 490/2014, de 27 de junio, citada por la n 763/2014, de 15 de octubre, en la que se afirma, en lo que aquí interesa,: "la presentación de las proposiciones implica igualmente la aceptación de las prescripciones del Pliego de Prescripciones Técnicas, por lo que "también es exigible que las proposiciones se ajusten al contenido de los pliegos de prescripciones técnicas en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato. Consecuentemente, caso de no hacerlo así resultará obligado el rechazo o exclusión de la oferta (por mucho que no se haya previsto explícitamente así en los Pliegos de aplicación), tal y como, por otro lado se infiere ("sensu contrario") de los apartados 4 y 5 del artículo 117 TRLCSP, en donde se detallan los presupuestos bajo los cuales, en determinadas modalidades de determinación de las prescripciones técnicas de aplicación, no es dable el rechazo de las ofertas."

En suma, es criterio consolidado por los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales el que establece la obligación de adecuar las ofertas presentadas a lo establecido en el PCAP y en el PPT, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta u ofertas presentadas que no observen las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

Unido a todo lo anterior, en relación con la exclusión de la licitadora ESFOREM por no haber acreditado lo exigido en la cláusula 8 del PPT, debemos de resaltar el diferente contenido del PCAP y del PPT, en cuanto que el PCAP incluye los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato, y en lo que se refiere a la licitación, los documentos a presentar por los licitadores, la forma y contenido de las proposiciones, así como los criterios para la adjudicación, por orden decreciente de importancia, y su ponderación (artículos 122 de la LCSP y 67.2.h, e, i, del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre - RGLCAP-) mientras que el PPT contiene las prescripciones técnicas particulares que han de regir la realización de la prestación y definen sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, es decir las características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato, sin que el PPT pueda contener declaraciones o cláusulas que deban figurar en el PCAP (artículos 123, 124, 125 y 126 de la LCSP y 68.1.a y 3 del RGLCAP).

Tal y como ha indicado el TACRC, en su resolución 843/2018, "De ello resulta que es al PCAP y no al PPT al que corresponde especificar los criterios de adjudicación, su valoración, y los documentos que han de presentarse a la licitación, teniendo cualquier prescripción referida a tales extremos que se contenga en el PPT carácter meramente complementario de lo señalado en el PCAP, debiendo interpretarse siempre lo contenido en el PPT sobre tales extremos conforme a lo establecido en el PCAP, dando preferencia a lo dispuesto en éste sobre aquel, y en caso que se produzca una contradicción insalvable entre uno y otro, ateniéndose exclusivamente a lo establecido en el PCAP. Ahora bien, esta naturaleza del PPT no significa en modo alguno que no quepa la exclusión de las ofertas que, en determinados casos, no se adecuan a lo establecido en él.

(_) Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión. De otro lado el incumplimiento ha de ser claro, es decir referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado. En cuanto al informe de valoración de los criterios dependientes de un juicio de valor, hemos señalado reiteradamente que es un acto discrecional sujeto a la doctrina jurisprudencia de la discrecionalidad técnica. Sobre este punto, hemos señalado en reiteradas ocasiones que nuestro examen debe constreñirse a ciertos aspectos aledaños al núcleo de la decisión, como la competencia, el procedimiento, la ausencia de arbitrariedad o de error manifiesto en la valoración (Resoluciones 176/2011, 189/2011, 257/2011, 269/2011, 282/2011, 296/2011, 33/2012, 51/2012, 80/2012, 261/2012, 2/2013, 36/2013, 42/2013, 107/2013, 168/2013, 325/2013, 549/2013, 13/2014, 437/2014, 519/2014, 276/2015, 435/2015, 446/2016 entre otras). Hemos asumido así la doctrina del Tribunal Supremo, que ha dejado sentado que el núcleo técnico de las decisiones adoptadas por los órganos administrativos especializados en materias como los procedimientos selectivos o la adjudicación de contratos es inaccesible al control jurisdiccional, que debe ceñirse a los aspectos externos a aquél antes aludidos como los elementos reglados (SSTS, Sala III, de 20 de marzo de 2012 -Roj STS 1874/2012-, 9 de enero de 2013 -Roj STS 217/2013-y 9 de abril de 2014 -Roj STS 1507/2014-)."

De lo expuesto se colige que la exclusión de un licitador por el incumplimiento de un requisito técnico debe interpretarse de manera restrictiva, presumiéndose que la oferta cumple con los pliegos de prescripciones técnicas y, segundo, que la valoración sobre el cumplimiento efectuado por el órgano de contratación está protegida por el principio de discrecionalidad técnica.

Proyectada esta doctrina sobre nuestro supuesto, se observa que el órgano de contratación adoptó la decisión de excluir a la recurrente con base en el informe técnico expuesto en los antecedentes y que derivan de la interpretación realizada de la cláusula 8 del PPT, que se expone nuevamente a continuación: "Empresa comercializadora: En el caso de que la firma licitadora no fuera la empresa fabricante o que se encuentre subcontratado el mantenimiento, se deberá aportar la documentación acreditativa de que el licitador y su soporte técnico, material y humano, disponen de los equipos necesarios y que su personal se encuentra acreditado por el fabricante para realizar el mantenimiento del equipamiento adquirido, que ha recibido la formación inicial y que disponen de acuerdos con la empresa fabricante para su formación continua. Además, deberá aportar la documentación del fabricante que asegure la venta al Hospital de cuantos repuestos sean necesarios para un correcto mantenimiento del equipo una vez finalizado el período de garantía. La presentación de las ofertas implica la aceptación de estas condiciones especiales".

Como podemos observar de las cláusulas expuestas en los antecedentes de hecho referidas al PCAP y al PPT, no puede dudarse de la ambigüedad u oscuridad del contenido de la cláusula 8 del PPT, en tanto en ningún momento ésta ni ninguna otra cláusula del PPT o del PCAP, determinan exactamente el momento concreto en que debía presentarse la citada documentación exigida en la cláusula 8 del PPT. Ambigüedad u oscuridad que no puede perjudicar a los licitadores, en tanto que, si las dudas de interpretación de los pliegos no es posible solventarlas de acuerdo con las previsiones de la LCSP, debe acudirse al art. 1288 del Código Civil, que dispone que ""la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte Que hubiese ocasionado la oscuridad".

Cuando, como es el caso, los términos de los pliegos no son claros, plantean dudas sobre su intención y no hay una única interpretación lógica de los mismos aun estando a su sentido literal, la oscuridad o ambigüedad en las cláusulas del pliego, en modo alguno puede interpretarse a favor de la parte que la haya ocasionado, esto es, el órgano de contratación. Ello conlleva que, no habiendo determinado en modo alguno el momento temporal de aportación del documento exigido en la prescripción octava y a la vista de que, tal y como indicar el informe técnico, la oferta presentada cumple todos los requisitos técnicos mínimos exigidos en el PPT y descritos en los antecedentes, se debe retrotraer el procedimiento de contratación, para que por la Mesa de Contratación se conceda trámite de subsanación, por plazo máximo de tres días hábiles, a fin de que proceda a la aportación del documento citado.

La corrección de la infracción legal cometida, que ha sido analizada y determinada en los anteriores fundamentos de derecho, debe llevarse a cabo anulando la Resolución n. 1276/2019, de 27 de junio, del órgano de contratación por la que se adjudica el contrato, respecto del Lote 3, con retroacción de las actuaciones, a fin de que por la mesa de contratación se proceda a conceder trámite de subsanación, respecto de dicho Lote 3, conforme a lo expresado en los fundamentos de derecho de esta resolución, con continuación en su caso del procedimiento de adjudicación, sin perjuicio de conservar aquellas partes del mismo, así como los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.


Por lo expuesto, visto los preceptos legales de aplicación, este Tribunal

RESUELVE

ESTIMAR el recurso interpuesto ESFOREM FORMACIÓN EMERGENCIAS, S.L.U, contra la adjudicación.