Resolución 1591/2022 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

En cuanto al fondo del asunto, procede analizar los motivos aducidos por la parte actora, que considera que los nuevos pliegos no se ajustan a nuestra Resolución 1012/2022. Señala la recurrente que el Pliego no incluye todas las prestaciones que luego son empleadas como criterios de adjudicación y/o que aparecen descritas en el PPT, y que a pesar de los esfuerzos realizados por el órgano de contratación por excluir del objeto del contrato la realización de las prestaciones típicas del contrato de obras, eliminado las referencias que motivaron la imputación de aquellas infracciones, sin embargo, el objeto del contrato sigue conteniendo prestaciones propias del contrato de obras, como evidencia la redacción del criterio de adjudicación del lote 1, "Cronograma Plan de Contingencia y periodo de ejecución", en el que se indica que se valorará "la instalación del laboratorio definitivo" y la "adaptación de los locales". Así mismo, señala la recurrente, en el perfil del contratante sigue estando disponible el plano de las instalaciones, en el que se puede comprobar que el espacio que se pretende utilizar para el laboratorio es mayor que el actualmente destinado al efecto, por lo que para la instalación de los equipos resulta necesario realizar obras.

Señala igualmente otras referencias en el CCP y el PPT de las que resulta el mantenimiento de estas prestaciones propias del contrato de obras. En nuestra Resolución n 1012/2022, partíamos del objeto del contrato definido en el Apartado A del Cuadro de Características Particulares (Anexo I del PCAP), concluyendo "el objeto del contrato comprende el suministro de reactivos así como la cesión de los materiales, y a la instalación de los equipos que sean necesarios para realizar el procesamiento de las muestras biológicas encaminadas a la obtención de información clínica relevante sobre el estado de salud de los pacientes", "El Tribunal considera que la cesión de los equipos, y todo lo que ello conlleva (su mantenimiento, la conexión con el sistema informático del laboratorio y del hospital, y la formación en su manejo), en la medida en que su cesión no es gratuita, ya que su precio está incluido en el precio de los reactivos a suministrar, se debe considerar un contrato de arrendamiento de un bien mueble, y , por tanto, también un contrato de suministro, en base al artículo 16 de la LCSP. También tiene esta naturaleza de contrato de suministro el suministro de la electrónica necesaria para conectar los equipos a la LAN del hospital. No obstante, el presente contrato sí que incluye prestaciones propias del contrato de obras: la adecuación de los espacios para la ubicación de los equipos cedidos y su completa instalación e integración en las dependencias de los laboratorios, incluyendo la eliminación de residuos, el tratamiento del agua, o el refuerzo del suelo. Por tanto, estamos en presencia de un contrato mixto, que incluye prestaciones propias del contrato de suministro y del contrato de obras, y así debería haber sido definido en el PCAP".

A la vista de lo anterior, se ha modificado en el Apartado A del Cuadro de Características Particulares (Anexo I del PCAP), la definición del objeto del contrato, indicándose lo siguiente: "Adquisición del material necesario para la realización de las determinaciones analíticas tanto de rutina como de urgencia de Análisis Clínicos, Microbiología y Hematología del Departamento de Salud de Torrevieja. En el objeto del contrato está incluido, la cesión de los equipos necesarios para la realización de las pruebas su mantenimiento y actualización; así como, los controles de calidad y acreditación especificados en el PPT. Se trata de un contrato mixto, en el que la prestación principal es el suministro de reactivos, y la prestación accesoria la cesión de materiales y equipos. Ambas prestaciones están directamente vinculadas entre sí, manteniendo una relación de complementariedad que exige que tenga la consideración y el tratamiento de una unidad funcional, dirigida a la satisfacción de la necesidad objeto del contrato. La contratación a realizar se califica como contrato administrativo mixto de suministros, de conformidad con lo establecido en el artículo 18, de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), y se tramita por el procedimiento abierto, quedando por tanto sometido a dicha Ley, así como al Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001 (en adelante Reglamento General de la LCAP), en todo aquello que no entre en contradicción con la mencionada Ley 9/2017 y a las normas reglamentarias que le sustituyan, y supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y en su defecto, las normas de derecho privado. En cuanto al régimen jurídico aplicable en los efectos, cumplimiento y extinción de todas las prestaciones correspondiente a este expediente se atenderá a lo establecido en los artículos 18.1, 25.1 a) y 122.2 de LCSP en el expediente de referencia, el suministro de reactivos constituye el objeto principal del mismo y la cesión temporal de equipos -que incluye, a su vez, la puesta en marcha y formación del personal, tiene carácter secundario, por ello la prestación del contrato se encuentra directamente vinculada y constituye una unidad funcional, por lo que el régimen jurídico aplicable a la preparación y adjudicación, será el del contrato de suministros contenido en el Capítulo IV, del Título II, Libro II, de la LCSP (arts. 298 al 307) al ser dicha prestación la principal. Respecto a los efectos, cumplimiento y extinción de la prestación del suministro, se estará a lo dispuesto en los artículos 300 al 307 de la LCSP. En lo referente a los efectos, cumplimiento y extinción de la prestación de servicio, que recoge, instalación, puesta en funcionamiento y formación, de este expediente, se regirán por el contrato de servicio, siendo el régimen aplicable el contenido en el Capítulo V, del Título II, Libro II, de la LCSP (arts. 308 al 315).

En consecuencia, conjuntamente con el suministro de reactivos, objeto del contrato, los empresarios se obligan a la cesión de los materiales y a la instalación de los equipos que sean necesarios para realizar el procesamiento de las muestras biológicas encaminadas a la obtención de información clínica relevante sobre el estado de salud de los pacientes. La cesión de materiales y equipos, su puesta en marcha según requerimientos específicos, conexión con las aplicaciones de la Conselleria y del hospital, mantenimiento y actualización durante la ejecución del contrato. La inclusión de prestaciones accesorias, tienen cabida en la definición de la tipicidad del contrato de suministros, no alterando su naturaleza.

El órgano de contratación ha incluido en el contrato todos los materiales que pueden ser objeto de contrato, en cumplimiento del art. 99.2 de la LCSP. La misma determinación analítica en cada técnica y en cada licitador requieren reactivos distintos, tiene asociados materiales de laboratorios y equipamiento diverso. Para proceder a licitar se ha determinado el reactivo para la determinación de un parámetro clínico como objeto del contrato y todos los materiales y equipamientos asociados y necesarios como cesiones, de tal forma que al definir los reactivos que le han asociado a parámetros básicos (volumen de actividad estimada en relación al número de determinaciones que contiene el reactivo) que permitan comparar las ofertas, y como resultado de ello, poder determinar cuál presenta mejor relación calidad precio en relación con las determinaciones y los resultados esperados, permitirá además el control de la ejecución y el mantenimiento de las condiciones determinantes de la adjudicación. Es característico del mercado que nos ocupa esta práctica, de tal forma que los reactivos lleven implícitos todo el conjunto de costes asociados a la determinación. Se entiende por "determinación analítica", el resultado de un parámetro obtenido por el análisis de una muestra biológica que, con independencia del método y/o procedimiento analítico utilizado, es clínicamente interpretable por haber sido realizada con los requerimientos de calidad precisos para garantizar la fiabilidad del proceso. Dadas las especiales características del contrato, cuya licitación implica la cesión de tecnología y /o Equipos principales o auxiliares, y recursos informáticos dimensionados para llevar a cabo la actividad que se detalla en el pliego, hacen necesario acudir al procedimiento abierto y a los criterios de adjudicación señalados en el apartado LL del presente Anexo de Características. No estando incluido el objeto del contrato dentro de los declarados de adquisición centralizada, según consta en el certificado emitido por la Central de Compras de la Conselleria, que consta en el expediente". Se han eliminado las referencias a las prestaciones propias de un contrato de obras referidas por este Tribunal (la adecuación de los espacios para la ubicación de los equipos cedidos y su completa instalación e integración en las dependencias de los laboratorios, incluyendo la eliminación de residuos, el tratamiento del agua, o el refuerzo del suelo), señalando el órgano de contratación que ello es debido a que no se trata de prestaciones incluidas en el objeto del contrato, de modo que en el caso de que llegado el momento de la adjudicación del contrato, el plan de contingencia que presente el adjudicatario requiera de la realización de obras en el espacio destinado al laboratorio, será la propia Administración la que iniciará el procedimiento que corresponda, según la tipología y entidad de los trabajos requeridos, conforme a la normativa vigente en la materia, por lo que en modo alguno serán prestaciones que deba asumir el adjudicatario.

Este Tribunal se muestra conforme con las manifestaciones del órgano de contratación, desestimando el citado motivo de oposición. Por otro lado, en lo relativo a la determinación del presupuesto base de licitación, el precio y el valor estimado, sostiene la recurrente que a pesar de la rotundidad de los pronunciamientos de este Tribunal, el CCP rectificado vuelve a utilizar idéntico método para la determinación del presupuesto de licitación, de modo que en vez de incorporar el desglose de los importes de la prestación principal y de las demás prestaciones complementarias, adicionales o accesorias que se incluyen o se han imputado para determinar el precio unitario máximo de los reactivos, el CCP rectificado vuelve a desglosar el presupuesto atribuyendo el 80% de su importe al coste estimado de los reactivos y el 20% de su importe al coste estimado de los gastos indirectos accesorios. Sostiene la recurrente que, pese a haber sido modificadas las prestaciones objeto del contrato como consecuencia de las resoluciones parcialmente estimatorias del Tribunal, resulta imposible que exista coincidencia plena, al céntimo, entre el presupuesto inicial y el que ha sido fijado tras la modificación operada.

Pues bien, se observa en el Apartado E del Anexo I del PCAP, que el presupuesto base de licitación desglosa, para cada lote, el coste estimado de los reactivos y el coste estimado de los gastos indirectos accesorios, por lo que los licitadores pueden conocer, a los efectos de preparar su oferta, no sólo que dichos costes accesorios están contemplados, sino el importe en que los estima el órgano de contratación. El Anexo I del PCAP indica que "El método de cálculo de dicho VALOR ESTIMADO DEL CONTRATO ha sido en base al estudio de los previos de suministros equivalentes actualizados, así como los tributos, tasas y cánones de cualquier índole que sean de aplicación y la suma de los gastos relativos a la cesión de los equipos, la actualización y la formación que conlleve su utilización". Manifiesta el órgano de contratación, en su informe al recurso, que "En este punto cabe aclarar que este órgano de contratación ha optado por determinar el precio unitario, tomando como referencia el precio de mercado. A tal fin, se ha tenido en cuenta para la configuración del presupuesto base de licitación del presente expediente el precio general de mercado, con carácter orientativo, de los reactivos y equipos que actualmente se están adquiriendo en distintos Departamentos de Salud de la Comunidad Valenciana, en expedientes similares, según los datos obtenidos mediante el visor del sistema informático ORION LOGIS, y contemplando las licitaciones ejecutadas por otros hospitales públicos de la zona (Departamento de Salud de San Juan - PA 35/2019; Departamento de salud de Sagunto - PA 52/2020, entre otros). Presentándose en sendos expedientes precios en los que el propio suministrador del reactivo ya subsume en el mismo el coste del resto de las prestaciones consustanciales y accesorias; siendo todas ellas prestaciones comunes en la contratación de este tipo de suministro" Por tanto, se ha llevado a cumplimiento lo acordado en nuestra Resolución 1012/2022. La mejor prueba de la suficiencia del presupuesto base de licitación es que han presentado oferta 15 empresas en el procedimiento. Se desestima también este motivo de recurso.