Resolución 155/2024 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante, PCAP), en lo que aquí interesa, prevé: "12.5. Las proposiciones de los interesados se tienen que ajustar a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y la presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de todas sus cláusulas o condiciones, sin ninguna excepción o reserva_" Y el Pliego de Prescripciones Técnicas (en adelante, PPT) dispone: "SUMINISTRO E INSTALACIÓN _De acuerdo a lo indicado en el apartado CONECTIVIDAD E INTEGRACIÓN de la ficha de especificaciones técnicas de cada equipo (Anexo II), el periodo de realización de integraciones e incorporación en la red RADELEC (red de electrocardiografía) para los ECG no será superior a 2 meses contados desde la fecha de instalación de los equipos_. ANEXO II EQUIPO: ELECTROCARDIOGRAFO DIGITAL CARACTERÍSTICAS FUNCIONALES DEL ECG Capacidad de incluir campos de entrada de datos de usuario, de los cuales uno deberá poderse configurar como la presencia o ausencia de dolor torácico y que permita integrarse en RADELEC junto con la información demográfica obligada según figura en la guía de integración. CONECTIVAD E INTEGRACIÓN CON LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN DEL IBSALUT _A los efectos de RADELEC la integración significa: 1. Recepción de las solicitudes de ECG procedentes de la rede RADELEC. 2. Envío del resultado de la exploración ECG a la red RADELEC. 3. Integración con la red RADELEC para la recepción de datos demográficos y a partir del Código de Identificación Personal Autonómico (CIP autonómico), haciendo uso de la guía de implementación HL7 del IBSalut, que sigue el perfil PAM de IHE. Esta integración deberá garantizarse en, al menos, las tres posibles situaciones de identificación del paciente subsidiario de ECG, siendo el Código de Identificación Personal autonómico (CIP autonómico) el identificador univoco del paciente en todo el sistema a través del cual se recogerán los datos demográficos del mismo: a) Identificación cierta a través de listas de trabajo creadas a partir de las solicitudes recibidas de la red RADELEC. El CIP autonómico ha de venir informado del sistema origen. En su caso, utilizando estándares IHE vía el perfil que contemple esta casuística para los electrocardiógrafos. b) Identificación cierta a través de consulta con la red RADELEC tras introducir datos de paciente en el ECG (datos demográficos desde teclado y/o tarjeta sanitaria), haciendo uso para ello de la guía de implementación HL7 del IBSalut, que sigue el perfil PDQ de IHE. c) Paciente no identificado o con datos no específicos.


Los ECGs del adjudicatario deberá enviar en esta situación los datos identificativos de la prueba que permiten la gestión a posteriori de esta operación por RADELEC, incluyendo, como mínimo: fecha, hora, ubicación del equipo, sexo y cualquier otro dato identificativo que se hubiera introducido._ Capacidad de recibir y gestionar lista de trabajo según la guía RADELEC. La última guía HL7 para RADELEC se adjunta como HL7_v1.6.0-Radelec.doxc La empresa adjudicataria deberá asumir los costes de los trabajos necesarios para integrar los equipos de electrocardiografía en RADELEC, tanto los trabajos a su cargo como también aquellos trabajos a cargo de otros proveedores de los sistemas que componen RADELEC que sean imprescindibles_. EQUIPO: ECG DIGITAL PORTÁTIL CARACTERÍSTICAS FUNCIONALES DEL ECG Capacidad de incluir campos de entrada de datos de usuario, de los cuales uno deberá poderse configurar como la presencia o ausencia de dolor torácico y que permita integrarse en RADELEC junto con la información demográfica obligada según figura en la guía de integración. CONECTIVIDAD E INTEGRACIÓN CON LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN DEL IBSALUT A los efectos de RADELEC la integración significa: 1. Recepción de las solicitudes de ECG procedentes de la red RADELEC. 2. Envío del resultado de la exploración ECG a la red RADELEC. 3. Integración con la red RADELEC para la recepción de datos demográficos y a partir del Código de Identificación Personal Autonómico (CIP autonómico), haciendo uso de la guía de implementación HL7del IBSalut, que sigue el perfil PAM de IHE. Esta integración deberá garantizarse en, al menos, las tres posibles situaciones de identificación del paciente subsidiario de ECG, siendo el Código de Identificación Personal autonómico (CIP autonómico) el identificador univoco del paciente en todo el sistema a través del cual se recogerán los datos demográficos del mismo: a) Identificación cierta a través de listas de trabajo creadas a partir de las solicitudes recibidas de la red RADELEC. El CIP autonómico ha de venir informado del sistema origen.


En su caso, utilizando estándares IHE vía el perfil que contemple esta casuística para los electrocardiógrafos. b) Identificación cierta a través de consulta con la red RADELEC tras introducir datos de paciente en el ECG (datos demográficos desde teclado y/o tarjeta sanitaria), haciendo uso para ello de la guía de implementación HL7del IBSalut, que sigue el perfil PDQ de IHE. c) Paciente no identificado o con datos no específicos. Los ECGs del adjudicatario deberá enviar en esta situación los datos identificativos de la prueba que permitan la gestión a posteriori de esta operación por RADELEC, incluyendo, como mínimo: fecha, hora_. Capacidad de recibir y gestionar listas de trabajo según la guía RADELEC. La última guía HL7 para RADELEC se adjunta como HL7_v1.6.0-Radelec.docx La empresa adjudicataria deberá asumir los costes de los trabajos necesarios para integrar los equipos de electrocardiografía en RADELEC, tanto los trabajos a su cargo como también aquellos trabajos a cargo de otros proveedores de los sistemas que componen RADELEC que sean imprescindible".


Presentadas a licitación cuatro empresas -la recurrente a los dos lotes- y seguidos los trámites oportunos, consta en acta de la sesión de la Mesa de fecha 28 de noviembre de 2023: "Desarrollo de la sesión En relación al punto 1 del orden del día Hans & Ruth en relación a la baja temeraria del lote 2 y se admite la documentación para poder licitar al lote 2. En relación al punto 2 por no cumplir con las especificaciones técnicas prescripciones técnicas, se presenta informe técnico que indica las causas de no admitir al licitador HANS & RUTH. deberán ser interoperables con los sistemas del IBSALUT actuales, en concreto, con el sistema RADELEC y el producto ofrecido por dicha empresa no ofrece información detallada de que solución propone para ajustarse al cumplimiento de las prescripciones técnicas establecidas en los pliegos SE ACUERDA 1.- Excluir de la licitación ACASU 2023/40078 a la empresa HANS & RUTH SA con CIF _." Y se hacen propuestas de adjudicación en los dos lotes. Consta en el expediente asimismo el "INFORME TÉCNICO EN RELACIÓN AL CUMPLIMIENTO DE LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS ESTABLECIDAS EN EL PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS DEL CONTRATO DE SUMINISTROS ACASU 2023/40078 ADQUISICIÓN DE ELECTROCARDIÓGRAFOS DIGITALES CON DESTINO A LOS CENTROS DE SALUD DEPENDIENTES DE GERENCIA DE ATENCIÓN PRIMARIA DE MALLORCA", del siguiente tenor: "El presente informe tiene por objeto determinar que la oferta presentada por la empresa Hans & Ruth no cumple con las especificaciones técnicas establecidas en el pliego de cláusulas técnicas.


El pliego de prescripciones técnicas establece en relación con los electrocardiógrafos, que deberán ser interoperables con los sistemas de IBSalut actuales, en concreto, con el sistema RADELEC y el producto ofrecido por dicha empresa no lo ofrece. Por lo tanto, se propone al órgano de contratación la no admisión de la oferta presentada por Hans & Ruth por no cumplir con las especificaciones técnicas establecidas en el pliego de prescripciones técnicas". El acta recién transcrita fue publicada, en la PCSP, con fecha 28 de noviembre de 2023. El día 12 de diciembre de 2023 se produjo la adjudicación cuya fecha de notificación no consta, si bien constan sendos anuncios concernientes a tal actuación insertados en la citada Plataforma en esa misma fecha.


El 21 de diciembre de 2023 se interpuso el presente recurso contra tal exclusión y la posterior adjudicación, en el cual el recurrente afirma que su producto es interoperable con el sistema RADELEC, por lo que no concurre el motivo de exclusión invocado por la Mesa de contratación. Se citan al efecto aspectos de la Memoria técnica acompañada en la oferta y que obra en el expediente, en que se hace constar respecto del producto ofertado para el lote 1: "Capacidad de incluir campos de entrada de datos de usuario, de los cuales uno permite configurarse como la presencia o ausencia de dolor torácico, el cual permite integrarse en Radelec junto con la información demográfica, obligada según figura en la guía de integración. - Electrocardiógrafo digital SE-1202 incluye la capacidad de incluir campos de entrada de datos de usuario, pudiendo configurar como la presencia o ausencia de dolor torácico y permitiendo la integrarse en RADELEC junto con la información demográfica obligada según figura en la guía de integración. - A los efectos de RADELEC la integración significa: 1. Recepción de las solicitudes de ECG procedentes de la rede RADELEC. 2. Envío del resultado de la exploración ECG a la red RADELEC. 3. Integración con la red RADELEC para la recepción de datos demográficos y a partir del Código de Identificación Personal Autonómico (CIP autonómico), haciendo uso de la guía de implementación HL7 del IBSalut, que sigue el perfil PAM de IHE - a- Identificación cierta a través de listas de trabajo creadas a partir de las solicitudes recibidas de la red RADELEC b- Identificación cierta a través de consulta con la red RADELEC tras introducir datos de paciente en el ECG (datos demográficos desde teclado y/o tarjeta sanitaria), haciendo uso para ello de la guía de implementación HL7 del IBSalut, que sigue el perfil PDQ de IHE. c- Paciente no identificado o con datos no específicos. Los ECGs del adjudicatario deberá enviar en esta situación los datos identificativos de la prueba que permiten la gestión a posteriori de esta operación por RADELEC, incluyendo, como mínimo: fecha, hora, ubicación del equipo, sexo y cualquier otro dato identificativo que se hubiera introducido. - Capacidad de recibir y gestionar lista de trabajo según la guía RADELEC." Y respecto del producto ofertado al lote 2: "- Capacidad de incluir campos de entrada de datos de usuario, de los cuales uno permite configurarse como la presencia o ausencia de dolor torácico, el cual permite integrarse en Radelec junto con la información demográfica, obligada según figura en la guía de integración. - Electrocardiógrafo SE-1200 Pro digital y portátil incluye la capacidad de incluir campos de entrada de datos de usuario, pudiendo configurar como la presencia o ausencia de dolor torácico y permitiendo la integrarse en RADELEC junto con la información demográfica obligada según figura en la guía de integración. - A los efectos de RADELEC la integración significa: 1. Recepción de las solicitudes de ECG procedentes de la rede RADELEC. 2. Envío del resultado de la exploración ECG a la red RADELEC. 3. Integración con la red RADELEC para la recepción de datos demográficos y a partir del Código de Identificación Personal Autonómico (CIP autonómico), haciendo uso de la guía de implementación HL7 del IBSalut, que sigue el perfil PAM de IHE - a- Identificación cierta a través de listas de trabajo creadas a partir de las solicitudes recibidas de la red RADELEC El CIP autonómico ha de venir informado del sistema origen.


En su caso, utilizando estándares IHE vía el perfil que contemple esta casuística para los electrocardiógrafos. b- Identificación cierta a través de consulta con la red RADELEC tras introducir datos de paciente en el ECG (datos demográficos desde teclado y/o tarjeta sanitaria), haciendo uso para ello de la guía de implementación HL7 del IBSalut, que sigue el perfil PDQ de IHE. c- Paciente no identificado o con datos no específicos. Los ECGs del adjudicatario deberá enviar en esta situación los datos identificativos de la prueba que permiten la gestión a posteriori de esta operación por RADELEC, incluyendo, como mínimo: fecha, hora, ubicación del equipo, sexo y cualquier otro dato identificativo que se hubiera introducido. - Capacidad de recibir y gestionar lista de trabajo según la guía RADELEC". Por lo que el recurrente entiende que se está produciendo un flagrante error de valoración, aduciendo que los equipos ofrecidos ya están operando en los servicios sanitarios de Illes Balears con plena operatividad con el sistema Radelec, al haber sido adjudicatario en el expediente ACASU 29796/2021, señalando que: "Mi representada llevó a cabo, sin estar obligado -sic- a ello por no ser una prescripción técnica exigida en la licitación del año 2021, los desarrollos de software necesarios para conseguir la interoperabilidad de los electrocardiógrafos marca Edan ofrecidos con el sistema Radelec_", Añadiendo que están plenamente operativos y presentando como prueba un correo electrónico del siguiente tenor, fechado el 23 de agosto pasado, dirigido por los servicios informáticos de la Gerencia de Atención Primaria de Mallorca: "Buenos días Sr. R.: Hoy hemos realizado satisfactoriamente la prueba que quedaba pendiente con el electro, por tanto y a falta de unos flecos en un bug del firm del electro, el ECG es totalmente operativo. Le agradezco el esfuerzo realizado para adecuar el producto a nuestras necesidades, le iré informando de los avances en la integración en nuestros SSII". El órgano de contratación, en su informe, señala (se reproduce íntegramente por su interés): "La empresa Hans-Ruth en su oferta propone equipos de electrocardiografía (SE 1202 de la marca EDAN) que al IBSalut le consta no disponen de interoperabilidad con la red autonómica de electrocardiografía integrada del Servei de Salud de las Islas Baleares (RADELEC). RADELEC es un proyecto que permite que todos los electrocardiogramas de todos los pacientes, realizados en cualquier centro sanitario, estén disponibles para todos los profesionales durante la atención clínica. Independientemente de las afirmaciones realizadas por Hans-Ruth, tanto en la propuesta como en el recurso, esta incapacidad puede constatarse porque el 3 de diciembre de 2021 se dictó resolución de inicio del expediente ACASU 2021/29796 para la adquisición de equipos de electrocardiografía con destino a los centros dependientes de la Gerencia de Atención Primaria de Mallorca.


El 19 de noviembre de 2021 la Mesa de contratación propuso adjudicar el contrato a la empresa HANS E RÜTH S.A. en base a la certificación de la empresa de su compatibilidad con RADELEC. El 21 de diciembre de 2021 se dictó resolución de adjudicación del contrato de equipos de electrocardiografía con destino a los centros dependientes de la Gerencia de Atención Primaria de Mallorca en favor de la empresa HANS E RÜTH S.A adquiriéndose 14 equipos. El día 28 de diciembre de 2021 los equipos fueron entregados en el almacén de la Gerencia de Atención Primaria de Mallorca, sin que a la fecha de hoy se hayan distribuido a los centros de salud y unidades básicas de salud dependientes de la Gerencia de Atención Primaria de Mallorca por no haber sido posible su integración efectiva y real en la red RADELEC en las condiciones solicitadas en los pliegos, que constan en las páginas 6, 7 y 8 del recurso (Anexo I) los equipos EDAN SE 1202. Esto es, 24 meses después de su adquisición, no se dispone en el repositorio de la red RADELEC de un solo electrocardiograma realizado con los equipos ofertados por Hans-Ruth.


El recurrente argumenta que en un mensaje del técnico Sr. X de 23 de agosto de 2023, este considera que "a falta de unos flecos en el bug del firma del electro, el electrocardiograma (ECG) es totalmente operativo". Se atribuye al Sr. X un "absurdo y fragante (sic del original) error en la valoración de la oferta técnica", cuando en realidad debe interpretarse como un cortés mensaje que tenía en cuenta los trabajos realizados durante casi dos años, a pesar de los cuales, todavía quedaban "flecos" sin resolver. De hecho, el Sr. X el mismo día 23 de agosto comunicaba al responsable técnico de la red RADELEC en IBSalut (ver captura de pantalla de anexo II): "Soy consciente del retraso que se ha acumulado en la finalización de los trabajos, pero el hecho es que el electro es completamente operativo y en teoría capaz de integrarse en la red RADELEC. También sé que la prueba realizada no es completa, dado que hemos generado de forma "artificial" los mensajes worklist para realizar las pruebas. Para poder continuar con los trabajos, es necesaria la modificación del IBE (entorno de PRE) para enviar a Rhapsody mensajes "reales" para poder tener el 100% garantizada la compatibilidad con RADELEC. Dada la complejidad asociada a la realización de este cambio, ruego que revises el dicom y luego acordemos una reunión para ver alternativas y plazos que disponemos". Esto es, que la denominada completa operatividad, no es posible certificarla ni siquiera en el entorno de pruebas. Y cinco meses después de esta situación, no se ha conseguido realizar las citadas integraciones.


Es por ello por lo que la mesa de contratación de Gerencia de Atención Primaria de Mallorca, velando por el interés sanitario del paciente, de forma que permita que su ECG, que es una parte importante de su historial clínico pueda estar disponible en cualquier centro sanitario público con independencia de la ubicación donde se haya realizado, y a su vez velando por el interés de las inversiones públicas, considera que los equipos de la empresa Hans-Ruth, no permiten hoy por hoy la interoperabilidad exigida para el correcto funcionamiento asistencial y por tanto fueron excluidos de la licitación. Debe recordarse que, tras 24 meses, los catorce equipos Hans-Ruth de que disponemos y a pesar de los esfuerzos realizados por la empresa e IBSalut, no se han podido integrar en la red RADELEC, es decir, no están operativos, con lo que ello supone desde el punto de vista asistencial y de seguridad para los pacientes."


Tal y como se plantea el debate, se trata de determinar si es conforme a Derecho la exclusión de la recurrente por no acreditar que el producto ofertado cumple las exigencias del PPT que rigen la licitación, puesto que, efectivamente, es doctrina constante que la falta de ajuste de la oferta al pliego determina su exclusión, por imposición del artículo 139 de la LCSP: "1. Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna_" Exclusión que, además, en nuestro caso, está expresamente prevista en el PCAP, pues exige que la oferta presente la documentación acreditativa de las exigencias previstas en los pliegos, como resulta de su transcripción en los Antecedentes de esta Resolución. Asimismo, resulta indiscutible, a tenor de los extremos del PPT reproducidos en nuestro Antecedente segundo, que el pliego exige que el producto ofertado sea interoperable con el sistema RADELEC. A estos efectos, cabe recordar nuestra doctrina según la cual la falta de ajuste de la oferta a las características exigidas por el pliego se configura como causa de exclusión: así, ya en la Resolución 1205/2018 se señala que: "En este punto resulta procedente acudir a la resolución de este Tribunal n 250/2013: ".., una cosa es que las condiciones que afectan exclusivamente a la ejecución del contrato - como sucede con la forma en que se realizarán las tareas de acondicionamiento e instalación a las que ahora nos referimos- sólo puedan exigirse al adjudicatario del mismo y en el momento preciso de su ejecución (Resolución 211/2012), y otra bien distinta es que sean admisibles las ofertas en las que la propia descripción técnica no se ajuste a las características requeridas en el pliego de prescripciones.


En este último caso, sí que cabe la exclusión del licitador (como acuerdan por tal motivo las resoluciones 246/2012, 91/2012, 90/2012,219/2011), pero no en el primero, porque no es razonable adivinar ni presumir que el adjudicatario, que ha asumido la obligación de ejecutar la prestación con arreglo a la legislación vigente vaya a incumplir dicho compromiso (Cfr.: Resoluciones 325/2011 y 19/2012)" Y aquí lo que se pone en cuestión no son las condiciones de ejecución del contrato sino las propias características técnicas del producto ofertado, cuya descripción no se ajusta a las especificaciones del pliego -en concreto, ser interoperable con el sistema RADELEC- según el órgano de contratación o, más concretamente, si este ajuste se ha acreditado; por lo que no se trata de una cuestión que haya de dejarse a fase de ejecución del contrato, sino que justifica la exclusión de la oferta.


Sentado lo anterior, nuestra doctrina, como la expuesta en la Resolución 1152/2021, también es exigente en cuanto a los requisitos o condiciones necesarios para excluir una propuesta por incumplimiento de las prescripciones técnicas: así, en las allí citadas Resolución 608/2021 y 1104/2020 se contiene la doctrina consolidada de este Tribunal conforme a la cual, para que proceda la exclusión del licitador, el incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro pues, en efecto, el ya citado artículo 139 de la vigente LCSP dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación. Ahora bien, también se tiene sentado que la apreciación de si la oferta se ajusta al pliego es de orden técnico.


Como ya se razonaba en la Resolución 807/2016, con cita de las Resoluciones 52/2015 y 177/2014, en un criterio que confirma la n 771/2022, de 23 de junio: "(_) para decidir y resolver el recurso, al tratarse de una cuestión puramente técnica, el contenido del Informe técnico evacuado en el seno del procedimiento, y que posteriormente sirve de base al órgano resolutorio, la solución a esa cuestión se tiene que decidir de acuerdo con criterios técnicos, que no pueden ser otros que los contenidos en el Informe técnico, y en cuya materia por razones obvias, al no estar ante una cuestión propiamente jurídica, ya afecte a normas de competencia o de procedimiento, este Tribunal no tiene competencia material para decidir con un criterio propio, que no sea el ofrecido por el órgano técnico ya citado. Sin que, en el contenido del Informe técnico, y a la postre, en la resolución recurrida, se aprecie error material, ni arbitrariedad". Siendo cierto que, en nuestro caso, el órgano de contratación ha actuado respaldado por un informe técnico, este es muy escueto, aunque suficiente, por lo que seguidamente se verá. A este respecto, no puede abstraerse la resolución de este recurso de las circunstancias concurrentes, de las que resulta, según informe del órgano de contratación -de cuya veracidad no hay motivo para dudar- , que los productos ofertados por el recurrente en una licitación análoga anterior no han podido ser integrados de modo efectivo en la red RADELEC varios años después de la licitación; todo ello, al margen de que en aquella licitación esta fuera o no una exigencia del PPT, cuestión que no es objeto de este recurso. En estas circunstancias, era exigible al licitador que en la oferta de la actual licitación se explicase cómo se habían solventado dichas dificultades interoperativas, siendo que su memoria técnica (como hemos visto al reproducir alegaciones de su recurso en nuestros Antecedentes) se limita, casi exclusivamente, a reproducir el PPT sin mayores explicaciones. O al menos, sería exigible se hiciera explícito en esta sede de recurso el modo en que se asegura la interoperabilidad -insistimos, a la vista de las innegables dificultades previamente acreditadas-; lo que no se ha hecho, pues el correo electrónico alegado en el recurso -fechado el 23 de agosto pasado, y reproducido en nuestro Antecedente cuarto- hace prueba, por el contrario, de que los productos a tal fecha no estaban aún operativos por no haberse resuelto todos los problemas de interoperabilidad.


No habiéndose evacuado tal carga por el recurrente, ello nos obliga a confirmar que, como concluye el órgano de contratación, la oferta presentada por el recurrente no acredita que el producto ofertado cumpla con los requisitos técnicos el pliego, que exigía su interoperabilidad con el sistema RADELEC; lo que justifica la exclusión por no ajustarse la oferta al pliego técnico de modo expreso y claro. Dicho de otro modo, la recurrente no acredita con medio probatorio apto ante este Tribunal que el juicio técnico de la Administración fuera erróneo a este respecto. En definitiva, no consta error manifiesto o arbitrariedad en la motivación del órgano de contratación; por lo que -con la desestimación del presente recurso- su resolución de exclusión debe ser confirmada. Y ello conduce a que mantenga igualmente su validez la otra actuación impugnada -la adjudicación del contrato- toda vez que, contra ésta, no se esgrimen motivos autónomos de recurso.