Resolución 1548/2022 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

A la hora de examinar la procedencia del recurso en atención al acto impugnado, hay que tener presente que en este caso el recurrente impugna tanto el pliego de prescripciones técnicas, en cuanto a la exigencia en el mismo de que los licitadores dispongan de acreditación de la Norma UNE-EN ISO 15189, como lo que denomina "modificaciones e interpretaciones restrictivas de las condiciones realizadas por el órgano de contratación a través del sistema de preguntas y respuestas de la Plataforma de Contratación", dirigiendo así también su impugnación frente a las respuestas publicadas en la Plataforma de Contratación a las que alude en su recurso.

En cuanto a la impugnación del pliego, es plenamente admisible en relación con este contrato de conformidad con lo establecido en el artículo 44, apartados 1.a) y 2.a), de la Ley 9/2017.

No ocurre lo mismo sin embargo en lo que se refiere a las respuestas publicadas, que el recurrente considera actos modificativos de los pliegos, puesto que en este caso no nos encontramos ante ninguno de los actos susceptibles de recurso a los que se alude en el artículo 44, apartado 2, de la LCSP, no constituyendo las mismas, en particular, un acto de trámite cualificado impugnable conforme al apartado 2.b) del precepto.

No se trata por ello de actos susceptibles de ser objeto de impugnación por esta vía, siempre sin perjuicio de la posibilidad que tienen los licitadores de impugnar los concretos actos del procedimiento que puedan ser objeto de este recurso y en los que se aplique el criterio de las respuestas publicadas, o bien las propias cláusulas de los pliegos interpretadas en el sentido que resulta de dichas respuestas, no siendo ello lo que sucede en este caso puesto que el recurrente dirige la impugnación frente al contenido de las respuestas al estimar que suponen modificación de las cláusulas de los pliegos.

Procede por tal razón inadmitir el recurso en lo que se refiere a la impugnación de dichas respuestas.

Así ha tenido ocasión de reconocerlo el Tribunal en su Resolución n 160/2014, de 28 de febrero de 2014, donde se razonaba como sigue: "Pues bien, la pretensión de las entidades recurrentes de que revise la interpretación indicada no puede ser atendida, ante todo por no dirigirse la impugnación, en este punto, frente a un acto que sea, efectivamente, susceptible de recurso. En efecto, no cabe considerar la respuesta a las preguntas de los eventuales licitadores como un "acto de trámite" adoptado en el procedimiento de licitación y que merezca la condición de "cualificado" a los efectos del artículo 40.2.b) del TRLCSP. Y ello sin perjuicio de la posibilidad de recurrir los concretos acuerdos que se adopten en el seno del procedimiento de licitación, como consecuencia de la aplicación del criterio interpretativo manifestado en la respuesta publicada en la Plataforma de Contratación el Estado y que es rebatido en el presente recurso por las entidades recurrentes".
En el mismo sentido, la Resolución n 170/2014, de 28 de febrero de 2014.

Una vez descartada la posibilidad de impugnar mediante este recurso especial los criterios interpretativos establecidos en las respuestas formuladas por el órgano de contratación, el objeto del recurso queda circunscrito al examen de la conformidad a derecho de la exigencia a los licitadores de disponer de la acreditación a la Norma UNE-EN ISO 15189.

Para analizar esta cuestión conviene partir de las previsiones de los pliegos de las que resulta dicho requisito, comenzando por lo que se recoge en el Anexo I (cuadro de características particulares) del PCAP.

Así, en su apartado D, y en referencia al contenido del Sobre n 2, relativo a la documentación relativa a los criterios de adjudicación ponderables mediante un juicio de valor, se indica: "En este sobre se incluirá toda la documentación relativa a los criterios ponderables mediante juicio de valor y que se señalarán en el Apartado LL del Anexo I a este pliego, así como la documentación técnica del proyecto con todo lo solicitado en el pliego de prescripciones técnicas (Documentación técnica que presentar). En este sobre o archivo no debe aparecer ningún dato de la oferta económica".

En el referido apartado LL, por su parte, se recoge la siguiente referencia: "Criterios cualitativos evaluables mediante juicio de valor. Máximo 44 puntos Estos criterios no serán evaluados de forma automática por aplicación de fórmulas, sino mediante una valoración del conjunto de los aspectos técnicos de las ofertas presentadas, ponderando los medios acreditados y propuestos en la documentación aportada a tal fin, atendiendo a su alcance y naturaleza, a la garantía que los mismos merezcan y a la relación que guarden con el objeto del contrato, sin que se puedan valorar aspectos indiferenciados y genéricos. Se valorará la adecuación de las ofertas a las características generales requeridas, distribuyéndose la puntuación de la siguiente forma: (_)".

Hay que precisar asimismo, por último, que en el Apartado L, referido a los criterios para acreditar la solvencia, no se requiere la acreditación de la norma UNE-EN ISO objeto de controversia, aludiéndose tan solo a la exigencia de la norma UNE-EN ISO 9001:2015 o equivalente.

Por su parte, en el último párrafo del apartado del PPT referido a las características técnicas del servicio se recoge, en cuanto al sistema de garantía de calidad, la siguiente referencia:

"Para garantizar la gestión de la calidad y la competencia técnica de los licitadores se requerirá la acreditación a la Norma "UNE-EN ISO 15189. Laboratorios clínicos. Requisitos particulares para la calidad y la competencia" cuyo alcance comprenderá, al menos, el 50% de los seis (6) grupos metodológicos que se contemplan (descritos anteriormente); siendo el grupo metodológico "NGS (identificación de SNV, MNV, indel y CNV)" obligatorio en cualquiera de los casos".

A la vista del tenor de estas cláusulas, lo primero que se advierte es una cierta falta de claridad en los pliegos en cuanto a la expresión de la exigencia de disponer de la acreditación que se cuestiona en el recurso.

Tiene razón el recurrente cuando apunta en su recurso a que no se establece la misma como un requisito de solvencia, pero ello no es óbice para que deba apreciarse que sí que se requiere disponer de la acreditación para poder resultar adjudicatario del contrato, puesto que así viene previsto en el PPT como requisito del sistema de garantía de la calidad, a acreditar conjuntamente con la documentación relativa a los criterios subjetivos de valoración.

En este punto, el órgano de contratación apunta a que tal exigencia viene determinada por tratarse de un criterio de adjudicación, y en tal sentido se advierte como, aun cuando en el cuadro de características no se contempla expresamente entre los criterios puntuables, sí que es cierto que se hace remisión al PPT en cuanto a exigir el necesario cumplimiento de los requerimientos técnicos del mismo, incluyendo esta acreditación, mediante las referencias de los apartados D y LL del cuadro que hemos citado, con lo que se trata de un criterio establecido con carácter excluyente, imprescindible para poder resultar adjudicatario del contrato.

Por lo tanto, cabe concluir en que se exige disponer de la acreditación de la Norma UNE-EN ISO 15189 como criterio de adjudicación del contrato, exigencia que se vincula con la fase de evaluación de las ofertas a través de la referencia a los condicionantes técnicos del PPT que se hace en relación con la evaluación de los criterios evaluables mediante juicio de valor.

Llegados a este punto, lo que corresponde ahora es determinar si la exigencia de esta acreditación en el concepto indicado resulta conforme a derecho. Al efecto, debe indicarse que para poder configurarse bajo tal concepto, en lugar de como un requisito de solvencia de los licitadores, resultará preciso que la acreditación requerida guarde vinculación con el objeto del contrato, debiendo quedar justificada su vinculación con el objeto del contrato en el sentido definido en la Resolución n 549/2020, de 17 de abril, en la que, con cita de la previa Resolución n 1350/2019, de 25 de noviembre, se indica que "para que pueda admitirse la exigencia de estos certificados como criterio de adjudicación, es necesario que claramente vinculados con el objeto del contrato, en el sentido en que la resolución citada -y otras muchas- interpretan la concurrencia de esta vinculación: cuando se refiera o integre en la prestación contratada, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida. Y sobre este particular el órgano de contratación no expone en su informe una justificación de la vinculación que cada uno de los certificados exigidos tiene con el objeto del contrato sino que considera que, al tratarse de un suministro y no de un servicio, esta vinculación se da de forma necesaria en la medida en que los certificados exigidos evalúan la buena praxis medioambiental en el proceso de fabricación, producción y transporte del producto que se va a adquirir, lo que está inscrito en el ciclo de la vida del mismo".

Se añade asimismo que "Sin embargo, este Tribunal considera que los certificados requeridos hacen referencia genéricamente a todos los procesos productivos de la empresa, es decir a una característica de la propia empresa pero no a una característica de la prestación en sí misma que permita, como exige la Directiva 24/2014 en su Considerando 92 para los criterios de adjudicación, "efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato"".

Y en razón de todo ello se concluye en dicha resolución indicando: "No resulta del expediente justificación alguna de este criterio de adjudicación que permita apreciar la relación directa entre esta certificación y la mejora del servicio por lo que, siendo procedente anular el criterio de adjudicación considerado por infracción del artículo 145.2 y 6 y el artículo 116.4 de la LCSP".

Es oportuno recordar asimismo aquí las consideraciones de carácter general que en torno a la configuración de los criterios de adjudicación se realiza en la Resolución n 858/2020, de 31 de julio de 2020: "Por tanto, como dijimos en nuestra resolución 235/2019, "la Directiva concreta ese aspecto esencial de todo criterio de adjudicación en que ha de permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas (PT) y han de elegirse criterios que permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades. Por tanto, con cada criterio se ha de medir el rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato, objeto que se concreta en las obras, suministros y servicios a contratar para satisfacer sus necesidades, es decir, el objeto contractual en sentido estricto, que lo es la prestación concreta objeto del contrato, la obra, el suministro o el servicio a contratar, tal como se define en las especificaciones técnicas".

Por tanto, para que sea válido el criterio de adjudicación es necesario que sea objetivo (por recaer sobre el objeto a valorar y depender de factores comprobables apreciables), que permita evaluar el rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato, las obras, los suministros y los servicios, tal y como estén definidos en el PPT, y obtener los que mejor respondan a sus necesidades. Si bien es cierto que la Directiva 2014/24 no ignora que los factores que intervienen en la producción de la obra, el suministro o el servicio se integran en el objeto del contrato en sentido amplio, comprensivo de los factores que intervienen en cualquier fase del ciclo de vida de la prestación, ello no altera que la vinculación del criterio de adjudicación con el objeto del contrato, aunque sea a través de alguno de los factores que interviene en la realización de la concreta prestación a contratar, ha de permitir siempre evaluar comparativamente el rendimiento de las ofertas sobre el contrato, y más en concreto, sobre la obra, el suministro o el servicio."

De otra parte, conviene insistir aquí en que, tal y como ha indicado este Tribunal en la Resolución n 976/2020, de 11 de septiembre, con cita de las Resoluciones 456 y 786/2019, "el Tribunal carece de los conocimientos técnicos suficientes para resolver en qué medida los sistemas de calidad, gestión, medioambientales o de salud en el trabajo que tenga implantados la empresa incidirán en la prestación concreta que es objeto del contrato de servicios que se pretende contratar, pero esta justificación debería haber sido incluida en el expediente, tal y como resulta exigible en el artículo 116 de la LCSP; y la falta de motivación del vínculo entre los citados sistemas y el objeto del contrato, por sí sola, puede dar lugar a la infracción de la citada norma".

En esta línea, no consta en el presente caso, ni en el expediente ni en el informe del órgano de contratación, ningún razonamiento que apunte a cuál sea la concreta vinculación de la acreditación exigida con el objeto de la prestación contractual, en el sentido previamente indicado, siendo así que, por su naturaleza, en una primera aproximación y a falta de acreditación de cosa distinta, cabe advertir que nos encontramos ante una característica de la propia empresa, en cuanto hace referencia genéricamente a todos los procesos productivos de la empresa, no tratándose de una característica intrínseca de la prestación en sí misma, por lo que la previsión del pliego de prescripciones técnicas de la que resulta la exigencia de esta acreditación no es conforme a derecho y procede su anulación, con estimación parcial del recurso en este aspecto.

Por todo lo anterior, VISTOS los preceptos legales de aplicación, ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:

Inadmitir el recurso interpuesto por D. F.R.S. en representación de BIOGEN CENTER, S.L., frente al contenido de determinadas respuestas a preguntas de los licitadores del contrato de "Servicio de realización de determinadas pruebas genéticas por laboratorios externos para el Hospital General Universitario de Elche" (Expediente n PA 300/2022).

Estimar el recurso interpuesto por el mismo recurrente frente al pliego de prescripciones técnicas del contrato citado, anulando el último párrafo del apartado "Sistema de garantía de calidad" del pliego de prescripciones técnicas, en lo relativo a la exigencia de acreditación a la Norma "UNE-EN ISO 15189" con retroacción del procedimiento al momento inmediatamente anterior al de la aprobación de los pliegos.