Resolución 152/2020 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

Entrando en el fondo del recurso formulado por la entidad MEDICAL CANARIAS, S.A (en adelante, MEDICAL), se plantea mediante el mismo la cuestión fundamental de si la oferta presentada por la indicada licitadora cumplía o no los requerimientos técnicos y documentales exigidos por los pliegos y si la exclusión de la misma se acordó motivadamente y conforme a derecho.

Como premisa de partida para dilucidar la cuestión referida, es necesario invocar el principio, de que, en el marco de la contratación pública, los Pliegos constituyen "ley entre partes", consagrado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en numerosas sentencias (sirva como ejemplo más destacado la STS de 19 de marzo de 2001, Roj 2191/2001) y recogido en los artículos 122.2 y 139.1 de la LCSP. De manera que lo previsto en los pliegos que rigen la contratación del suministro de referencia, el cual fue aprobado por el órgano de contratación y aceptado incondicionalmente y sin reserva alguna por los licitadores al presentar sus proposiciones, obliga a todas las partes que intervienen en el proceso de contratación.

Llegados a este punto, cabe reiterar la doctrina sentada por este Tribunal en numerosas resoluciones anteriores (valga por todas, la reciente Resolución n. 006/2020, de 13 de enero), mediante la que, partiendo de que resulta innegable que la falta de cumplimiento de alguna de las condiciones técnicas establecidas en los documentos rectores de la licitación debe aparejar la exclusión del licitador, se concluye que el incumplimiento de los requisitos técnicos mínimos exigidos por el PPT no ha de originar en todas las ocasiones la exclusión automática de la oferta, pues sólo se producirá la exclusión de la misma cuando tal incumplimiento sea expreso (no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las exigencias mínimas técnicas) y claro (debe referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el PPT y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos), de manera que no cabe que por el órgano de contratación se exija que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de la prescripciones técnicas previstas en el pliego, debiendo presumirse, en las omisiones y en el uso de términos ambiguos, el acatamiento del PPT.

En concordancia con lo expuesto, ha de invocarse, como también ha hecho este Tribunal en numerosas resoluciones (por ejemplo, en las resoluciones números 174/2019, de 20 de agosto, 084/2019, de 11 de abril o en la 165/2016, de 13 de diciembre), la pacífica y tradicional doctrina jurisprudencial fijada por nuestro Tribunal Supremo en relación al principio del antiformalismo (sirva de ejemplo las elocuentes sentencias de 21 de septiembre de 2004, Roj STS 5838/2004 y de 22 de julio de 2011, Roj STS 5433/2011), que consiste en que la actuación de la Administración no debe vulnerar la libre concurrencia de licitadores por la apreciación de estrictos criterios formales que impidan la admisión de proposiciones por defectos fácilmente subsanables, dejando sentado, en concordancia con el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, así como con otros órganos autonómicos a los que se les tiene atribuida las competencias para el conocimiento y resolución de los recursos especiales en materia de contratación, que, cuando una proposición plantea dudas sobre sus términos y, por tanto, requiere de explicaciones complementarias, con carácter previo a acordar estimarla o desestimarla, el órgano de contratación ha de solicitar al licitador las aclaraciones pertinentes, ya que lo contrario atentaría contra el principio de libertad de concurrencia.

Dicho parecer es idéntico al sostenido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE), entre otras, en Sentencia de 10 de diciembre de 2009 (Asunto T-195/08, Antwerpse Bouwwerken NV/Comisión), así como por la de nuestro Tribunal Supremo (valga por todas, la elocuente Sentencia de 21 de septiembre de 2004, Roj. 5838/2004). En concreto, el TJUE en la sentencia referida, en su apartado 56, considera literalmente lo que sigue: "...cuando la formulación de la oferta y las circunstancias del asunto, conocidas por la Comisión, indican que probablemente la ambigüedad puede explicarse de modo simple y disiparse fácilmente. En tal caso, es contrario, en principio, a las exigencias de una buena administración que la Comisión desestime dicha oferta sin ejercer su facultad de solicitar aclaraciones. Reconocerle, en tales circunstancias, una facultad discrecional absoluta sería contrario al principio de igualdad de trato"

Igualmente, procede resaltar que, con respecto a la posibilidad de subsanación de las proposiciones de los licitadores, el TJUE, entre otras, en su sentencia de 29 de marzo de 2012 (asunto C-599/10), ha dejado sentado que el Ordenamiento Jurídico Comunitario no se opone a que, "excepcionalmente, los datos relativos a la oferta puedan corregirse o completarse de manera puntual, principalmente porque sea evidente que requieren una mera aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, a condición de que esa modificación no equivalga a proponer en realidad una nueva oferta", recalcando que "el poder adjudicador puede solicitar por escrito a los candidatos que aclaren su oferta, sin solicitar ni aceptar, no obstante, modificación alguna de la misma".

Sentado lo anterior, cabe analizar si de la documentación aportada en su oferta por la licitadora recurrente, puede deducirse un incumplimiento manifiesto y objetivo de los requisitos mínimos del PPT, de tal manera que la exclusión acordada por la Mesa de Contratación, basada en el informe técnico del Servicio de Neumología, se encuentre debidamente fundamentada.

Siendo el análisis de la conformidad de la oferta con el PPT una cuestión de evidente índole técnico, debe analizarse cómo ha sido formulado y consagrado el tradicional principio de la discrecionalidad técnica de la Administración por la jurisprudencia de nuestros altos tribunales. En tal sentido, cabe recordar que el Tribunal Supremo, reproduciendo la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 219/2004, de 29 de noviembre o STC 86/2004, de 10 de mayo) ha dejado sentado en numerosas sentencias (STS de 23 de noviembre de 2007, Roj 8950/2007, o STS de 3 de julio de 2015, Roj 3391/2015), que en cuestiones que hayan de resolverse a través de un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración (en el presente caso, del poder adjudicador), el único control que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales es el que se refiere a las cuestiones de legalidad que puedan verse afectadas por el dictamen técnico, de manera que no pueden corregir o alterar las apreciaciones realizada en el mismo, ya que dicho control sólo puede tener carácter jurídico, respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico.

En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009 señala que la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación" y: "En aplicación de dicha doctrina de la discrecionalidad técnica, únicamente cabe revisar las valoraciones técnicas efectuadas por la Administración en caso de que se acredite que las mismas incurren en error manifiesto, arbitrariedad o defecto grave del procedimiento.

Sin embargo, la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la motivación y el control de los actos discrecionales, ha experimentado una importante evolución en los últimos años, progresando en el control de los actos que son expresión de la discrecionalidad técnica, y reducir, así, las zonas exentas de control jurisdiccional en estos casos (STS de 18 de marzo de 2011, Roj 1546/2011, STS de 6 de julio de 2011, Roj 5208/2011 , STS de 25 de febrero de 2013, Roj 877/2013 o STS de 18 de marzo de 2014, Roj 1149/2014). De esta manera, nos encontramos como el Alto Tribunal en su Sentencia de 3 de julio de 2015 (Roj 3391/2015), viene a considerar que "en el ámbito de la discrecionalidad técnica resultan de aplicación las habituales técnicas de control de los actos discrecionales en general, a través del control de los aspectos formales del acto, los hechos determinantes, la aplicación de los principios generales del derecho, la desviación de poder o la proscripción de la arbitrariedad" . A tales efectos, en la indicada sentencia se determina que los actos de discrecionalidad técnica de la Administración deben estar en todo caso motivados, señalando que "la motivación del acto no nos permite examinar la entraña de la decisión técnica, producto de la indicada discrecionalidad técnica, y sustituir ese juicio técnico por el que expresa el recurrente o el del propio tribunal. Lo que nos permite la motivación, en definitiva, es controlar que efectivamente se han puesto de manifiesto, de forma comprensible, las razones de la puntuación expresada, y además, que esa decisión no es arbitraria, no incurre en desviación de poder, no se opone a los principios generales del derecho, o incurre en defectos de índole formal.".

En consecuencia, este Tribunal, en la misma línea doctrinal sostenida tanto por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, como por otros tribunales y órganos autonómicos a los que se les tiene atribuida las competencias para el conocimiento y resolución de los recursos especiales en materia de contratación, considera que, precisamente con base en el principio de discrecionalidad técnica de la Administración, los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos, de que vulneran el ordenamiento jurídico vigente o que se han dictado en clara discriminación de los licitadores.

Así, frente a lo así esgrimido, este Tribunal considera que la recurrente no acredita que la Administración incurriera en un manifiesto error, arbitrariedad o infracción procedimental que permita enervar la discrecionalidad técnica que asiste a la Administración. No puede admitirse, como parece deducirse del escrito de recurso, que por este Tribunal se revisen los distintos apartados de su oferta que trascribe, para corregir la valoración del Comité Técnico, pues ello excede del necesario respeto a la discrecionalidad técnica administrativa en los términos que hemos expuesto. Por consiguiente, verificado que el equipo ofertado por la recurrente no cumplía los requisitos mínimos, en virtud del razonamiento técnico contenido en los informes, que concluyeron, tanto en la fase de valoración de las ofertas como en la fase de respuesta al recurso, que el equipo ofertado se trataba de un ecógrafo portátil mientas que la descripción contenida en el PPT requería ofertar una consola ecográfica; hay que concluir que la actuación del órgano de contratación fue ajustada a los pliegos y a Derecho, pues lo procedente era acordar su exclusión de la licitación. Por lo que la resolución recurrida debe ser confirmada al ser ajustada a derecho y desestimado el recurso interpuesto contra la misma.