Resolución 152/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Motivo A), respecto de la improcedencia de la declaración de urgencia del expediente, debe señalarse que consta en el expediente la motivación adoptada por el órgano de contratación con fecha 30 de noviembre de 2015 (documento nº 6), de acuerdo con el artículo 112 del TRLCSP. En ella, se expone que el expediente se inició el 12 de marzo de 2015 y fue publicado el anuncio el 2 de junio de 2015. La vigencia del contrato al que sustituye, que con el mismo objeto celebró el órgano de contratación, terminó el 30 de junio de 2015. El hecho de que la redacción inicial de los pliegos fuera impugnada ante este Tribunal, que resolvió, como se ha expuesto en los antecedentes mediante resolución 730/2015, de 30 de julio, ha hecho necesario que el adjudicatario anterior continuara prestando sus servicios. La declaración de urgencia se fundamenta por consiguiente en "la imperiosa y urgente necesidad de cubrir contractualmente el servicio de transporte sanitario y cesar la situación de contratación irregular". Pues bien, este Tribunal estima, de acuerdo con su doctrina, expuesta, entre otras en la Resolución 187/2013, de 23 de mayo, que ésta justificación es suficiente para la aplicación del procedimiento de urgencia. Como en dicha resolución se expone, "la aplicación del procedimiento de urgencia del artículo 112 del TRLCSP exige, como ha señalado este Tribunal (Resoluciones 148/2012 y 149/12, ambas de 16 de julio), que exista una necesidad inaplazable -esto es, la necesidad de atender un asunto de forma inmediata e ineludible- o que la adjudicación deba acelerarse por razones de interés público, siendo necesario que el expediente de contratación contenga la declaración de urgencia acordada por el órgano de contratación, debidamente motivada". A juicio de Tribunal, la motivación de que se procure el servicio de transporte sanitario objeto de este contrato, pone de manifiesto la necesidad de acelerar la adjudicación por razones de interés público, ajustándose la aplicación del procedimiento de urgencia a lo dispuesto en el artículo 112 del TRLCSP tanto desde el punto de vista formal como material.


Motivo B), se alega que existe una doble penalización por incumplimiento, lo que supone una vulneración del principio constitucional non bis in ídem por coincidir los presupuestos de hecho para su aplicación. Pues bien, ante este motivo, lo primero que debe exponerse es que el principio non bis in ídem, que la jurisprudencia deduce del principio de legalidad sancionadora formulado en el artículo 25 de la Constitución Española, no es aplicable al ámbito de las relaciones contractuales, por lo que su invocación es improcedente.

La imposición de penalidades se aplica en casos distintos. Las penalidades se vinculan al incumplimiento o cumplimiento defectuoso de la prestación, como se deduce del apartado S del PCAP, páginas 10 y siguientes, donde se habilita al órgano de contratación para imponer penalidades económicas que se gradúan en muy graves, graves y leves, según los diversos tipos de incumplimiento de las cláusulas contractuales. En otros términos, y como afirma el órgano de contratación, en el caso de una cobertura del servicio inferior a la indicada en el Pliego de Prescripciones Técnicas o la ofertada por el contratista, se aplican las penalidades porque se incumplen las condiciones del contrato. Este motivo debe ser también desestimado.

Motivo C), la empresa recurrente se refiere a la oscuridad con la que están redactadas las cláusulas del contrato que da lugar a que no puedan formularse las ofertas correctamente. Refiere esta oscuridad a la determinación de la documentación que debe presentarse en cada sobre, concretamente en los sobres 3 y 4, relativos a la oferta técnica. Por otra parte, se refiere a la "falta de determinación al Criterio Objetivo 3 "Proximidad Geográfica del Centro de Gestión respecto a la ubicación de la Gerencia 061"", puesto que considera que "el pliego no determina ni, por tanto, se conoce cómo se miden los 600 metros de distancia a los que alude, no se sabe tampoco cómo se justificarán las distancias o desde qué y hasta qué punto concreto, habría que medir".

Pues bien, en lo que se refiere al contenido del sobre n 3 "Oferta (técnica) relativa a los criterios evaluables mediante fórmula", en la pág. 26 y 27 (letra C documentación relativa a los criterios de adjudicación), del PCAP se detalla su contenido. En dicha letra C se dispone que debe incluirse la documentación que considere necesaria el licitador relativa a esta parte de la oferta. Se requiere, además, que la documentación se presente estructurada siguiendo el orden de los criterios de adjudicación y se detalla que solo se valorará la documentación y oferta que esté incluida en el respectivo apartado en relación a cada criterio de adjudicación. Lo expresado en este apartado se debe complementar con lo previsto en el apartado B de los criterios de adjudicación del contrato, respecto de los criterios objetivos, página 22 PCAP, y de donde se deduce que en el sobre nº 3, deberán detallarse: 1) Ampliación ofertada del número de horas de TTS/TES conductores y ayudantes; 2) Vehículos adicionales ofertados; 3) Proximidad geográfica del Centro de Gestión respecto de las dependencias de la Gerencia de Atención de Urgencias-061; y 4) Ampliación ofertada del número de horas en el Centro de Gestión.

Lo mismo sucede con respecto del sobre n 4 "oferta relativa a los criterios evaluables mediante un juicio de valor", cuyo contenido se detalla en las págs. 26 y 27 del PCAP. Deberá incluirse la documentación que considere necesaria el licitador relativa a esta parte de la oferta. Se requiere que la documentación se presente estructurada siguiendo el orden de los criterios de adjudicación y solo se valorará la documentación y oferta que esté incluida en el respectivo apartado en relación a cada criterio de adjudicación. Deberán presentar una memoria por cada criterio de adjudicación relativa a criterios evaluables mediante un juicio de valor. Por tanto, el Sobre n 4 deberá contener la oferta relativa a todos los criterios evaluables mediante un juicio de valor. Es decir, en este caso también por referencia a los criterios subjetivos previstos en las páginas 23 y 24 del PCAP deberá ordenarse de acuerdo con los criterios subjetivos, esto es: 1) Plan de gestión y coordinación de la demanda y de recursos implicados; 2) Plan de demoras; 3) Plan para la gestión de la atención al usuario; 4) Características técnicas para los 4 tipos de ambulancias, material y equipamiento; 5) Especiales características técnicas de las ambulancias tipo B y E; 6) Plan de mantenimiento preventivo, correctivo y técnico-legal; 7) Plan de limpieza, desinfección y rotación de vehículos; 8) Plan descriptivo de contingencia ante situaciones extraordinarias que afecten a la flota o al Centro de Gestión; 9) Plan de formación TSNU; 10) Implantación de sistema de comunicación de nuevos procedimientos y protocolos; 11) Uniformidad del personal y cronograma de renovación; y 12) Descripción de cómo asegurarán la cobertura de los puestos del Centro de Gestión.

A la vista de la concreción del pliego, que despeja cualquier duda sobre el contenido de la oferta que debe incluirse en cada sobre, este motivo también debe ser desestimado.

Por lo que se refiere al criterio "proximidad Geográfica del Centro de Gestión respecto a la ubicación de la Gerencia 061", se alega la dificultad de fijar la medición de la citada proximidad. Pues bien, entre los criterios de valoración objetivos que figuran en el pliego, página 23, consta el siguiente: "3. Proximidad geográfica del Centro de Gestión respecto de las dependencias de la Gerencia de Atención de Urgencias-061: Puntuación máxima 4 puntos.

- Ubicación del Centro de Gestión con una distancia no superior a 600 metros desde la Gerencia de Atención de Urgencias del 061, 4 puntos. De conformidad con lo previsto en la cláusula 5.2 del PPT deberá aportarse un compromiso firmado por el titular del local correspondiente que en caso de resultar adjudicataria la empresa licitadora se formalizará el oportuno contrato privado".

A juicio de este Tribunal, la forma de medición de la distancia de 600 metros no plantea especial problema interpretativo. Buena muestra de ello es que esta cuestión fue formulada por los licitadores (que preguntaron desde qué extremo de la fachada del edificio se medía) y la respuesta que consta en el expediente dada por el órgano de contratación -pregunta 23-, informa que "los 600 metros se medirán como un radio a partir de cualquier punto del edificio de la gerencia." Esta respuesta, lógica y previsible, fue publicada el 19 de enero de 2016 en la Plataforma de Contratación del órgano de contratación, según se afirma en el expediente, documento nº 10.

Motivo D), la indeterminación del plazo de comienzo del servicio en relación con la instalación del equipamiento tecnológico en los vehículos adicionales, es cierto, como afirma la empresa recurrente que este contrato está vinculado al de "Adquisición y mantenimiento de sistemas de información y equipamiento a bordo para el transporte sanitario" (SSCC PA 63/15 bis), actualmente en tramitación (que fue objeto del Recurso n 1250/2015, al que hace referencia el recurrente, y en el que este Tribunal ha dictado la Resolución n 12/2016 de 12 de enero de 2016. En esta resolución, este Tribunal ha inadmitido el recurso y levantado la suspensión del procedimiento).

En síntesis, como afirma el órgano de contratación, "el coste de suministrar, implantar y mantener los elementos descritos en el pliego "Adquisición y mantenimiento de Sistema de Información y Equipamiento embarcado para el Transporte Sanitario" en los 110 vehículos nuevos es responsabilidad de la Administración. Este trabajo será realizado por la adjudicataria del citado pliego.

Sin embargo, el coste de suministrar, implantar y mantener esos mismos elementos en los vehículos adicionales ofrecidos como mejora por el licitador será a cargo de la adjudicataria del contrato SSCC PA 78/15. Este trabajo también deberá ser realizado por la adjudicataria del citado pliego "Adquisición y mantenimiento de Sistema de Información y Equipamiento embarcado para el Transporte Sanitario", la cual, como garantía de precio adecuado a mercado, tendrá compromiso explícito de mantener las mismas condiciones de la oferta que tendrá formalizada con la Administración a la adjudicataria del contrato".

Pues bien, la empresa recurrente denuncia que para la eficacia este contrato, el adjudicatario deberá esperar a que el contrato de suministro esté terminado lo que ocasiona una incertidumbre en cuanto al plazo real de comienzo de ejecución del contrato, lo que, como se ha expuesto en el resumen de los motivos del recurso, genera además unos costes a la empresa adjudicataria que deberá disponer los vehículos.

Esta circunstancia es reconocida por el órgano de contratación que, en respuesta a una pregunta planteada por los licitadores (documento nº 10), se informa que "no es posible conocer la fecha de inicio de las tareas de carrozado en este momento. Los licitadores a lo que deben comprometerse es a presentar un mes antes del inicio de las tareas de carrozado un vehículo de cada uno de los cuatro tipos con toda su dotación técnica, equipamiento y material."

Pues bien, este Tribunal estima que esta forma de diseñar el contrato, a la que no se niega su complejidad, no es en sí misma antijurídica ni desproporcionada y constituye una condición que el órgano de contratación puede legítimamente imponer a la empresa adjudicataria. El hecho de que el material a instalar en los vehículos sea proporcionado por otra empresa a la que la Administración adjudica un contrato diferente favorece la concurrencia y es lógico que se sincronicen la ejecución de ambos contratos. En cualquier caso, como afirma el órgano de contratación, la fecha de firma del contrato SSCC PA 78/15 es la que determinará el inicio de los plazos para la entrega de vehículos. Por tanto, el plazo de entrega de vehículos será el mismo, sea cual sea la fecha de firma del contrato. El hecho de que la empresa adjudicataria del contrato objeto del recurso se vea obligada, hipotéticamente, pues puede no suceder así, a esperar la ejecución de contrato de suministro de material, puede ser asumida sin que suponga una lesión antijurídica ni vulnere el principio de competencia por discriminar empresas de mayor o menor tamaño. Por esta razón, este motivo debe ser desestimado.

Adicionalmente a este motivo de impugnación, la empresa recurrente denuncia que impide formular adecuadamente la oferta el desconocimiento de los precios de equipamiento de los vehículos adicionales respecto de los que, como antes se ha expuesto, la responsabilidad de equipamiento corresponde al adjudicatario, quien habrá de adquirir el material del adjudicatario del contrato de suministro. Pues bien, este Tribunal en la resolución 730/2015, de 30 de julio, antes mencionada, censuró precisamente esta indeterminación, denunciada por la empresa en dicho recurso recurrente, estimando parcialmente el recurso en los siguientes términos: "Octavo. Continúa la recurrente alegando la oscuridad de algunas cláusulas de los Pliegos, en concreto el apartado 3.24 del PPT, por cuanto no define el coste que para los licitadores supondrá la adquisición y mantenimiento del sistema de Información y equipamiento embarcado para el Transporte Sanitario en los vehículos adicionales a adscribir al contrato, lo que impide a las empresas licitadoras formular sus ofertas con pleno conocimiento de los gastos a asumir en ejecución del contrato.

Efectivamente, al no concretar el PPT el equipamiento a instalar, los licitadores no pueden prever, ni siquiera de forma aproximada, el coste de incorporar a los vehículos adicionales que incluyan en su oferta el equipamiento tecnológico que sea preciso para homogeneizar el sistema de información y equipamiento al resto de vehículos, por lo que el Pliego deberá, al menos, fijar un coste máximo por vehículo -en la implantación de estos elementos- que deba asumir el adjudicatario, de modo que los licitadores puedan prever qué vehículos adicionales pueden ofertar dentro del precio que decidan incluir en su oferta económica. Debe, pues, estimarse parcialmente esta alegación en el sentido expuesto".

Pues bien, en este nuevo pliego, se ha corregido la indeterminación del precio del equipamiento censurada por este Tribunal en el citado recurso.

Por lo tanto, al establecerlo así el pliego, los licitadores al formular su oferta pueden conocer el coste máximo del equipamiento tecnológico con el que se deben equipar los vehículos adicionales. Lo que queda al resultado de la licitación del contrato de suministros es la fijación del precio exacto de equipamiento, que la empresa que sea adjudicataria en dicho procedimiento deberá respetar a la hora de facilitar el material en este contrato. Por consiguiente, este motivo debe ser también desestimado.

Motivo E) del recurso se refiere a la ejecución del servicio. En esta alegación la empresa recurrente parece estar disconforme con la configuración del contrato de servicios; según expone, el hecho de que sea la Administración quien controle la prestación del servicio atribuyendo al adjudicatario una función de cumplir estrictamente sus instrucciones y órdenes sobre dicha prestación, le priva de la necesaria autonomía para la organización del servicio. Pues bien, como indica el órgano de contratación, parece que la empresa recurrente considera que el contrato no debería haberse licitado como un contrato de servicios, sino como un contrato de gestión de servicios públicos, en el que los concesionarios asumen un papel más activo en la prestación del contrato. Sin embargo, la opción por un contrato de servicios en el que el contratista ha de cumplir, en cuanto a las prestaciones del servicios, las indicaciones que la Administración proporcione, no puede considerarse en modo alguno como antijurídica, de modo que invalide la licitación, no apreciándose que la determinación de los derechos y obligaciones previstos en el contrato resulten de difícil cumplimiento para los contratistas. Este motivo también debe ser desestimado.

Motivo F), cálculo de la solvencia requerida en los pliegos. Entiende la empresa recurrente que la solvencia requerida está mal calculada y ello tanto en lo que se refiere a la solvencia económica- financiera como a la solvencia técnica.

En lo que respecta a la solvencia económico-financiera, el apartado 4 dispone que "para los contratos no sujetos al requisito de clasificación y no exentos del requisito de acreditación de la solvencia económica y financiera o de la solvencia técnica o profesional, cuando los pliegos no concreten los criterios y requisitos mínimos para su acreditación los licitadores o candidatos que no dispongan de la clasificación que en su caso corresponda al contrato acreditarán su solvencia económica y financiera, técnica y profesional por los siguientes criterios, requisitos mínimos y medios de acreditación: a) El criterio para la acreditación de la solvencia económica y financiera será el volumen anual de negocios del licitador o candidato, que referido al año de mayor volumen de negocio de los tres últimos concluidos deberá ser al menos una vez y media el valor estimado del contrato cuando su duración no sea superior a un año, y al menos una vez y media el valor anual medio del contrato si su duración es superior a un año".

Pues bien, el pliego determina la solvencia económica-financiera y además, lo hace con arreglo al criterio supletorio establecido en el Reglamento. En efecto, el apartado F.2. PCAP se dispone: "Criterios de selección y requisitos mínimos: Volumen anual de negocios del licitador que referido al año de mayor volumen de negocio de los tres últimos concluidos, deberá ser al menos una vez y media el valor anual medio del contrato, es decir, 17.250.000 €."

Teniendo en cuenta que el contrato tiene un precio de 46 millones de euros para el plazo de duración previsto, sin contar prórrogas, esto es 48 meses, la cantidad resultante determinada, partiendo del valor anual medio del contrato, en el pliego, esto es, 17.250.000 euros, es correcta. No es correcto partir para este cálculo, como hace la empresa recurrente del "valor estimado del contrato", puesto que este contrato supera en su duración el plazo de 1 año.

Por lo que se refiere a la solvencia técnica, el pliego dispone (F.3), lo siguiente: "Criterios de selección y requisitos mínimos: Experiencia en la realización de trabajos del mismo tipo o naturaleza al que corresponde el objeto del contrato, y el requisito mínimo será que el importe anual acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior al 70 % del valor estimado del contrato, es decir, 49.588.000 €, o de su anualidad media si esta es inferior al valor estimado del contrato".

Este criterio es conforme con lo que establece el artículo 11 del Reglamento que establece la libertad de los pliegos para fijar la solvencia técnica y que proporciona como criterio supletorio, en su apartado 4, b) precisamente el utilizado por el pliego: "b) El criterio para la acreditación de la solvencia técnica o profesional será el de la experiencia en la realización de trabajos o suministros del mismo tipo o naturaleza al que corresponde el objeto del contrato, que se acreditará mediante la relación de los trabajos o suministros efectuados por el interesado en el curso de los cinco últimos años, o de los diez últimos años si se tratara de obras, en ambos casos correspondientes al mismo tipo o naturaleza al que corresponde el objeto del contrato, avalados por certificados de buena ejecución, y el requisito mínimo será que el importe anual acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior al 70% del valor estimado del contrato, o de su anualidad media si esta es inferior al valor estimado del contrato".

Pues bien, frente a lo que se afirma por la empresa recurrente, la cifra resultante de 49.588.000 euros se calcula en esta ocasión como un 70% del precio estimado del contrato, es decir, 70.840.000 euros y es, por consiguiente correcta, por lo que este motivo debe ser también desestimado.