Resolución 144/2018 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta De Andalucía

Funda su pretensión en un único motivo consistente en la recepción extemporánea de la oferta adjudicataria, con vulneración de lo dispuesto en los artículos 145.1 del TRLCSP y 80 del RGLCAP, así como en la cláusula 6.2 del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP).

Alega, en síntesis, que IMF presentó su oferta en Correos dentro del plazo establecido -que terminaba el 27 de noviembre de 2017 a las 20.00 horas-, si bien los sobres números 1, 2 y 4 de su proposición fueron recepcionados en el Registro del órgano de contratación una vez transcurridos diez días desde la fecha de finalización del plazo de presentación de ofertas. Es por ello que sostiene que la oferta adjudicataria no debió ser admitida a la licitación, sin que pueda confundirse la fecha de envío o de presentación en Correos de la oferta con la fecha de su recepción en el registro del órgano de contratación, a la que se aplica el plazo límite de diez días naturales con la finalidad de que la licitación no permanezca indefinidamente abierta a la espera de proposiciones cuyo envío se ha anunciado y justificado.

En su informe al recurso, el órgano de contratación viene a manifestar que IMF anunció, en plazo, la imposición de cuatro envíos en Correos el día 27 de noviembre de 2017. Se trataba de cuatro sobres independientes que fueron recibidos en distintas fechas: - El sobre número 3 fue recibido el 4 de diciembre de 2017 - Los sobres números 1 y 4, el 13 de diciembre de 2017 - El sobre número 2, el 14 de diciembre de 2017.

Alega que el acuerdo de admisión de la oferta se adoptó teniendo en cuenta que la empresa presentó correctamente su oferta en Correos anunciando su remisión mediante fax al órgano de contratación, y que uno de los sobres -precisamente el número 3 referido a la oferta económica- se había recibido dentro de plazo, obedeciendo la recepción extemporánea de los restantes a una situación anómala de conflicto laboral que afectaba a Correos y era totalmente ajena a la empresa.

Sostiene, pues, el órgano de contratación que en el escenario anterior opera el principio de proporcionalidad conforme al cual debe hacerse un correcto uso de las facultades de las autoridades públicas, las cuales no están instituidas para el capricho administrativo, sino para un adecuado margen de maniobra en la adopción de aquellas decisiones que más se ajusten al interés público y faciliten la máxima concurrencia. En definitiva, entiende que la aplicación del citado principio obliga a la admisión de la oferta presentada por IMF.

Finalmente, la entidad interesada IMF se opone al recurso alegando, en síntesis, que la huelga de Correos supone una causa de fuerza mayor que suspende el plazo de recepción de las ofertas, que la demora en el recibimiento de los sobres no ha perjudicado a nadie y que el artículo 80 del RGLCAP, al imponer que el envío postal llegue a la Administración dentro de los diez días hábiles siguientes a la finalización del plazo de presentación de ofertas, es una prescripción restrictiva de dudosa vigencia ante las previsiones más amplias de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, debiendo admitirse, en cualquier caso, la potestad de la mesa de contratación para valorar la excepcionalidad de la situación y poder obviar el plazo de recepción de ofertas, siempre que ello no genere un falseamiento de la competencia.

SEXTO. Expuestas las alegaciones de las partes, procede el examen de la cuestión controvertida que, pese a la extensión de los escritos de las partes, se reduce a determinar si es o no correcta la admisión a la licitación de la empresa que, a la postre, resultó adjudicataria, habida cuenta la recepción extemporánea en el registro del órgano de contratación -transcurridos más de diez días naturales desde la finalización del plazo de presentación de ofertas- de tres de los cuatro sobres de documentación enviados por dicha licitadora a través de la oficina de Correos.

Al respecto, es un dato cierto y no controvertido que el último día del plazo de presentación de ofertas -27 de noviembre de 2017, IMF presentó en una oficina de Correos de Valencia cuatro sobres independientes con documentación relativa a la contratación examinada, anunciando la remisión de su oferta, ese mismo día, al órgano de contratación mediante fax. Asimismo, los sobres fueron recibidos en el Registro del Servicio Andaluz de Salud en las siguientes fechas: - El sobre n 3, el 4 de diciembre de 2017 - Los sobres n. 1 y 4, el 13 de diciembre de 2017 - El sobre n 2, el 14 de diciembre de 2017.

El artículo 80 del RGLCAP regula la forma de presentación de las proposiciones por los interesados y en su apartado 4 dispone que "Cuando la documentación se envíe por correo, el empresario deberá justificar la fecha de imposición del envío en la oficina de Correos y anunciar al órgano de contratación la remisión de la oferta mediante télex, fax o telegrama en el mismo día. También podrá anunciarse por correo electrónico, si bien en este último caso sólo si se admite en el pliego de cláusulas administrativas particulares. El envío del anuncio por correo electrónico sólo será válido si existe constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifica fidedignamente al remitente y al destinatario. En este supuesto, se procederá a la obtención de copia impresa y a su registro, que se incorporará al expediente. Sin la concurrencia de ambos requisitos no será admitida la documentación si es recibida por el órgano de contratación con posterioridad a la fecha y hora de la terminación del plazo señalado en el anuncio. Transcurridos, no obstante, diez días siguientes a la indicada fecha sin haberse recibido la documentación, ésta no será admitida en ningún caso".

Asimismo, la cláusula 6.2.2. del PCAP recoge la anterior previsión del RGLCAP, estableciendo que "No obstante lo dispuesto en el apartado anterior se podrá enviar las proposiciones por correo. En este caso, el ofertante deberá justificar la fecha de presentación de la proposición en la oficina de correos y anunciar al órgano de contratación la remisión de la oferta mediante telex, fax o telegrama en el mismo día. Sin la concurrencia de ambos requisitos no será admitida la proposición, si es recibida por el órgano de contratación con posterioridad a la fecha y hora de terminación del plazo señalado en el anuncio. Transcurridos, no obstante, los diez días naturales siguientes a la indicada fecha sin que se hubiese recibido la proposición, ésta no será admitida en ningún caso."

En el supuesto examinado, IMF cumple las previsiones del Reglamento y del pliego en cuanto a la presentación en plazo de la proposición en la oficina de Correos y el anuncio al órgano de contratación de su remisión, mediante fax, en el mismo día. No obstante, se incumple el requisito de que la proposición sea recibida por el órgano de contratación dentro de los diez días naturales siguientes a la fecha y hora de terminación del plazo señalado en el anuncio para la presentación de ofertas (27 de noviembre de 2017 a las 20:00 horas). En tal sentido, de los cuatro sobres de documentación presentados a la licitación, solo el sobre n 3 relativo a la oferta económica fue recibido dentro de los diez días naturales señalados (4 de diciembre de 2017), recepcionándose los tres restantes en el registro del órgano de contratación los días 13 y 14 de diciembre, una vez transcurrido el plazo reglamentario que finalizaba el 7 de diciembre de 2017.

Así pues, se constata que la proposición completa junto a la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos no se recibió en el plazo de diez días naturales señalado en el artículo 80 del RGLCAP, siendo la literalidad del precepto tajante, clara y rotunda respecto a que, en tal circunstancia, la proposición no será admitida "en ningún caso", resultando irrelevante a dichos efectos, la causa que haya provocado el retraso y que la misma sea o no imputable al licitador, puesto que la licitación no puede permanecer indefinidamente abierta a la espera de que lleguen las proposiciones enviadas. En tal sentido, hemos de citar el Informe 39/98, de 16 de diciembre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

En definitiva, el establecimiento de un plazo máximo de diez días naturales para la recepción por el órgano de contratación de la proposición remitida por Correos debe operar indefectiblemente como requisito o presupuesto para la admisión de la oferta, y ello, tanto por razones elementales de seguridad jurídica en el desarrollo y devenir del procedimiento, como por respeto al principio de igualdad de trato. En tal sentido, las previsión del artículo 80 del RGLCAP también es recogida en el PCAP, cuyas cláusulas deben ser conocidas y aplicadas por igual a todos los potenciales licitadores.

Sobre la falta de recepción en plazo de las proposiciones enviadas por Correos, este Tribunal ya se ha pronunciado, entre otras, en sus Resoluciones 244/2014, de 1 de diciembre, 249/2015, de 15 de julio, 93/2016, de 28 de abril y 285/2016, de 11 de noviembre. En esta última señalábamos que "(_) el plazo de diez días no es susceptible de ampliación y aunque su incumplimiento sea imputable al servicio de Correos, ese es el riesgo que asume el licitador al presentar su oferta en dichas oficinas y no directamente ante el órgano de contratación.

Por otro lado, dicho plazo de diez días ya supone en cierto modo una ampliación del plazo en que las ofertas tienen que ser recibidas por el órgano de contratación, puesto que si la oferta se presenta directamente ante el órgano de contratación el plazo de presentación concluía el 1 de agosto de 2016, pero si se presenta la oferta en Correos ese último día, como ocurrió con la oferta de la ahora recurrente, el plazo para recibirla el órgano de contratación se amplía hasta diez días naturales más, siendo en ese supuesto el último día admisible para la recepción de la oferta el 11 de agosto de 2016. Por tanto, habiéndose recibido la oferta por el órgano de contratación el día 2 de septiembre de 2016, la misma no puede ser admitida.

Asimismo, hay que tener en cuenta que los pliegos constituyen la ley del contrato, y por tanto han de respetarse los requisitos y el procedimiento fijado en los mismos si, como es el caso del expediente de referencia, fueron libremente aceptados por los licitadores, entre los que figura la recurrente, que no los impugnó.

Por tanto, si el plazo máximo de diez días naturales desde el anuncio de la presentación de la oferta en Correos para que la proposición se entregue al órgano de contratación no se cumple, aunque sea por causa no imputable al licitador, no puede admitirse la oferta. Así, lo establece el artículo 80 del RGLCAP y el clausulado del pliego en reproducción del citado precepto reglamentario.

El principio de igualdad de trato supone que los licitadores deben poder conocer con claridad los trámites procedimentales que resultan aplicables, no pudiendo modificarse a favor de un licitador los plazos establecidos para la realización de una actividad que es simultánea para todos los licitadores". En el mismo sentido, se pronuncia el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, entre otras, en la Resolución 327/2017, de 6 de abril.

Las consideraciones aquí realizadas y la doctrina expuesta determinan que asista razón a la recurrente cuando invoca la indebida admisión de la oferta de IMF. No puede acogerse el alegato del órgano de contratación acerca de que el principio de proporcionalidad obligaba a la admisión. En este sentido, ni el hecho de que el sobre relativo a la oferta económica se recibiera en el plazo de los diez días, ni la circunstancia de que un conflicto laboral afectante a Correos y ajeno al licitador haya impedido la presentación del resto de sobres en el citado plazo, pueden ser causas suficientes para soslayar el cumplimiento de un precepto reglamentario que no contempla excepción alguna en su aplicación.

Lo cierto y verdad es que la proposición completa no se recibió en el plazo citado y que, aun cuando no sea imputable al licitador la recepción extemporánea de los sobres, asumió este riesgo desde el momento en que no presentó directamente su oferta en el registro del órgano de contratación; más aún, el haber realizado los envíos a través de Correos en cuatro sobres independientes y no en un único paquete que los incluyera todos, aumenta el riesgo de extravío de alguno de los sobres y la inadmisión de la oferta si la misma no se recibe completa, como ha ocurrido en el supuesto examinado.

Además, el principio de proporcionalidad -reconocido por la jurisprudencia europea (sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, de 10 de diciembre de 2009, asunto T-195/08) y elevado a rango de principio de la contratación en los artículos 18 de la Directiva 2014/24/UE y 132 de la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público- exige que los actos de los poderes adjudicadores no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos perseguidos, debiéndose entender que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.

Por tanto, una actuación proporcional del órgano de contratación tiene su razón de ser cuando hay varias soluciones posibles y deba elegirse la menos onerosa o perjudicial para la consecución del objetivo perseguido; sin embargo, no es esto lo que acontece en el supuesto examinado, donde la norma no admite interpretación ni modulación para atenuar sus efectos, sino que es implacable, clara y rotunda en cuanto a los efectos que provoca el supuesto de hecho que regula. En el caso aquí analizado, no hay, pues, margen a la aplicación del principio de proporcionalidad, pues cualquier actuación realizada en invocación de tal principio vulneraría otros como el de seguridad jurídica y el de igualdad.

Téngase en cuenta que la previsión normativa del RGLCAP se incorpora, igualmente, a los pliegos, los cuales vinculan desde su aprobación al órgano de contratación, quien ya no puede alterar el contenido de aquellos en su aplicación a un licitador concreto. Como señala el Tribunal General de la Unión Europea, Sala Segunda, en Sentencia de 28 de junio de 2016 (asunto T-652/14), "(...) si la EUIPO [entidad contratante] no se hubiera atenido a las condiciones que ella misma había fijado en los documentos del procedimiento de licitación, habría vulnerado el principio de igualdad de trato entre los licitadores y su actuación habría afectado negativamente a una competencia sana y efectiva. En este sentido, la jurisprudencia ha precisado que, cuando, en el marco de un procedimiento de licitación, el órgano de contratación define las condiciones que pretende imponer a los licitadores, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de las condiciones que de este modo ha definido con respecto a cualquiera de los licitadores sin vulnerar el principio de igualdad de trato entre los licitadores (sentencia de 20 de marzo de 2013, Nexans France/Empresa Común Fusion for Energy, T-415/10, EU:T:2013:141, apartado 80)".

Por último, tampoco puede acogerse el alegato de la recurrente basado en la dudosa vigencia del artículo 80 del RGLCAP por ser una prescripción restrictiva frente a las más amplias previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y ello por cuanto la presentación de solicitudes y recursos a la Administración no ha experimentado modificaciones sustanciales en dicha ley respecto a la legislación anterior, siendo la previsión del RGLCAP una norma especial con plena vigencia aplicable en el seno de un procedimiento de selección competitiva como el aquí analizado.

Procede, pues, estimar este motivo del recurso y anular la adjudicación, así como el acuerdo de la mesa de contratación, de 26 de diciembre de 2018, por el que se admite a la licitación a la empresa adjudicataria, con continuación del procedimiento hasta su resolución, manteniendo la validez de aquellos actos y trámites cuyo contenido hubiera permanecido igual de no haberse cometido la infracción.