Resolución 1319/2023 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

El recurrente entiende que tanto el acuerdo de la Mesa de Contratación como la resolución de la adjudicación son nulos por dos motivos: - Ser contrarios a los principios de no discriminación, trato igualitario entre licitadores y prohibición de arbitrariedad, y ello por cuanto en modo alguno en el informe técnico en el que se basan, se razona por qué se da al recurrente una determinada puntuación dentro del margen establecido e inferior a la que se otorga a la empresa adjudicataria. - Nulidad por falta de motivación de determinadas cuestiones que no se recogen ni en el acuerdo de exclusión ni en la adjudicación, porque el informe de valoración no se refiere a ellos. Por su parte el órgano de contratación en su informe rebate tanto la falta de motivación como la falta de arbitrariedad o discriminación en la puntuación técnica otorgada al recurrente. Entrando en el fondo del asunto y para examinarlo debemos poner de manifiesto la reiterada doctrina de este Tribunal sobre la discrecionalidad técnica de la Administración a la hora de evaluar los criterios de adjudicación basados en un juicio de valor.

En concreto, citando las mismas resoluciones que el recurrente, la resolución 829/2019, de este Tribunal establece: "(_) tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis, en la medida en que entrañe criterios técnicos, como es el caso, debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios o que finalmente no se haya incurrido en error material al efectuarla. Así, por ejemplo, en la reciente Resolución n 516/2016 ya razonábamos que "la función de este Tribunal no es la de suplantar el acierto técnico en la valoración de las propuestas técnicas, sino comprobar que tal valoración se ha ajustado a la legalidad, por ser coherente con los pliegos y la normativa de aplicación, y por ser suficientemente motivada (_)". En idénticos términos se pronuncia la Resolución 1240/2020, de 20 de noviembre de 2020, que declara lo siguiente: "(_) los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad, precisamente por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores, en consecuencia este Tribunal ha de limitarse a comprobar si se han seguido los trámites procedimentales y de competencia, analizar si se ha incurrido en error material y si se han aplicado formulaciones arbitrarias o discriminatorias, de modo que, fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración (_)" También dijimos en la Resolución n 1253/2020, de 20 de noviembre (Recurso n 957/2020) recuerda, al igual que su precedente resolución n 480/2018, que: "en lo concerniente al informe técnico de valoración de los criterios evaluables en función de juicios de valor, es que estos tienen la peculiaridad de que se refieren, en todo caso, a cuestiones que por sus características no pueden ser evaluadas aplicando procesos que den resultados precisos predeterminables.

Por el contrario, aun cuando se valoren en términos absolutamente objetivos no es posible prever de antemano con certeza cuál será el resultado de la valoración. Básicamente los elementos de juicio a considerar para establecer la puntuación que procede asignar por tales criterios a cada proposición descansan sobre cuestiones de carácter técnico. Por ello, hemos declarado reiteradamente la plena aplicación a tales casos de la doctrina sostenida por nuestro Tribunal Supremo con respecto de la denominada discrecionalidad técnica de la Administración. Ello supone que tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello, sin embargo, que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios, o que finalmente no se haya incurrido en error material al efectuarla.

Hemos así mismo declarado que los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad, precisamente por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores, en consecuencia este Tribunal ha de limitarse a comprobar si se han seguido los trámites procedimentales y de competencia, analizar si se ha incurrido en error material y si se han aplicado formulaciones arbitrarias o discriminatorias, de modo que, fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración".

El recurrente entiende que ha habido discriminación o arbitrariedad en la valoración otorgada en su oferta en los siguientes aspectos: - "En el apartado GENERADOR DE RX (Mayores potencias de generador, rango de mA y Kv), se le otorga tres puntos sobre la puntuación máxima de "hasta 5 puntos" en tanto que a la empresa PHILIPS (que finalmente resultó adjudicataria) se le otorgan 5 puntos. En el informe técnico para intentar justificar esta puntuación se indica que: "el equipo PHILIPS es el que tiene mayor potencia de generador, el resto de las casas comerciales presentan potencias similares. Los rangos dinámicos son parecidos en las casas GE, Philips y SIEMENS y menores en APR y CANON". Frente a esta afirmación el recurrente entiende que hay un error dado que PHILIPS ofrece valores inferiores a los propuestos por SIEMENS. Según su Datasheet oficial PHILIPS dispone de 120kW de potencia frente a los vs 200kW nominales de SIEMENS, 500kW con la tecnología ADMIRE. PHILIPS tiene un máximo de 1000mA mientras que SIEMENS dispone de 1600 mA nominales, 4000mA con la tecnología ADMIRE. Finalmente, en cuanto al rango de kV, PHILIPS solo dispone de las siguientes opciones 80, 100, 120, 140 kV en tanto que SIEMENS ofrece mayor rango y mayor número de posibilidades, ya que dispone de 70kV para los protocolos pediátricos y hasta 13 rangos de selección: 70, 80, 90, 100, 110, 120, 130, 140, Sn100, Sn110, Sn120, Sn130 y Sn140. Frente a esta cuestión el informe del órgano de contratación establece que el equipo ofertado por la empresa Philips dispone de un generador cuya potencia es de 120 KW (480 kW equivalente). El equipo ofertado por la empresa Siemens dispone de dos generadores, cada uno de una potencia de 100 KW, por lo tanto, cada generador trabajará como máximo con una potencia nominal de 100 KW, no pudiendo funcionar de forma simultánea, y no de 200 kW. Se valora la potencia del generador funcionante para cada prueba, no la suma de las potencias de los generadores como pretende la recurrente (200 kW nominales y 500 KW equivalentes). El resto de casas comerciales también disponen de potencias de generador de 100 kW o 108 kW. Por tanto, el equipo que mayor potencia del generador presenta es PHILIPS. Conforme a dicho informe al existir dos generadores también se tiene en cuenta el rango que alcanza uno de ellos no los dos. Todo ello lleva a justificar la diferencia de puntuación entre la oferta recurrente y la adjudicataria. En este sentido y dada la claridad de la explicación del órgano de contratación en vía de recurso no es posible entender que en este caso haya habido ningún tipo de error material o arbitrariedad a la hora de valorar la oferta. - En el apartado ADQUISICIÓN Y PROCESADO (número de imágenes adquiridas por rotación de 360 ), a la recurrente se le otorga 0,5 puntos, sobre una puntuación de "hasta 1 punto" en tanto que a la empresa PHILIPS (que finalmente resultó adjudicataria) se le otorga 0,75 puntos, a la empresa GE 0,75 puntos, a la empresa APR 1 punto y a la empresa CANON 1 punto. En el informe técnico para justificar esta puntuación se indica que: "los aparatos de APR y CANON aportan mayor número de imágenes por rotación que las otras casas comerciales" Frente a esta afirmación entiende el recurrente que la valoración es errónea dado que SIEMENS no es la empresa que ofrece menor número de imágenes por lo que, al menos, debería tener la misma puntuación que las empresas PHILIPS y GE, esto es, 0,75 puntos. Lo cierto es que aunque el informe de valoración es escueto en este punto, del informe del órgano de contratación se deduce que aunque las empresas APR y CANON adquieren la máxima puntuación ello no quiere decir que las otras empresas hayan ofrecido el mismo número de imágenes adquiridas por rotación sino que la oferta de PHILIPS es de 512 imágenes/rotación y SIEMENS de 128 imágenes/rotación lo cual parece que hay una diferencia que permite valorar una por encima de la otra y no del mismo modo. Por tanto, tampoco en este punto parece que pueda haber ningún tipo de arbitrariedad a la hora de otorgar esa diferencia mínima de puntuación. - En el Apartado PROGRAMAS Y FUNCIONES (Sistema de adquisición espectral ofertado, velocidad de adquisición en estudios espectrales, facilidad de adopción de la tecnología espectral), al recurrente se le otorga una puntuación de 3, sobre una puntuación de "hasta 9 puntos" en tanto que a la empresa PHILIPS (que finalmente resultó adjudicataria) se le otorgan 7 puntos. En el informe técnico para justificar esta puntuación se indica que: "todas las casas tienen soluciones espectrales muy interesantes. En nuestro servicio, y tras revisión de imágenes nos ha parecido más interesante la solución propuesta por la casa PHILIPS". Frente a ello debe tenerse en cuenta que el recurrente omite la referencia que realiza el informe técnico a este criterio en su punto 11: "El sistema de Philips de siempre modo "on" permite la realización de análisis espectral en todos los pacientes. Los detectores NanoPanelPrism están basados en dos capas, fotones de baja y de alta energía. Así mismo, por ello, consigue un perfecto alineamiento espaciotemporal entre las dos energías. Es el único que permite realizar tecnología espectral en estudios cardíacos, el resto de equipos ofertados no lo permiten. Nos parece que la solución que aporta la tecnología de Philips en cuanto al almacenamiento de datos, gracias al Spectral Base Image, permite disminuir la ocupación del sistema PACS, pudiendo recuperar los datos posteriormente. Ello permite la optimización de tiempo, almacenamiento y sencillez del postproceso. Por otro lado, es el único sistema que permite la integración dentro del sistema PACS, así como la integración del sistema de postproceso dentro del PACS, sin necesidad de abrir otra plataforma. Es la única marca que permite la integración completa con el sistema PACS, sin necesidad de doble programa. El equipo ofertado por Philips dispone de múltiples mapas espectrales, al igual que el resto de equipos. El equipo APR también permite la adquisición de imagen espectral utilizando conmutación de voltaje entre el valor de baja energía y alta energía. Así mismo el Deep learning que ofrece CANON, es capaz de generar imagen espectral. En GE la tecnología GSI Xtream tienen la capacidad de alternar entre energías. El doble tubo de SIEMENS con aplicación de Inteligencia artificial es otra solución de tecnología espectral. Todas las casas tienen soluciones espectrales muy interesantes. En nuestro servicio, y tras revisión de imágenes nos ha parecido más interesante la solución propuesta por la casa PHILIPS." Por tanto, el hecho que se declare que todas las casas tienen soluciones espectrales muy interesantes no quiere decir que la diferencia de puntuación con la adjudicataria no esté lo suficientemente justificada, con la explicación aportada en el punto indicado para que se pueda decir que en este caso el informe y por ende la resolución de la Mesa y del órgano de contratación sean arbitrarias o adolezcan de error material. - En el Apartado OTROS (Calidad de la solución propuesta y adaptación a los procesos establecidos en el servicio), al recurrente se le otorga 2 puntos, sobre una puntuación de "hasta 9 puntos", en tanto que a la empresa PHILIPS (que finalmente resultó adjudicataria) se le otorgan 7 puntos. El recurrente considera que en el informe no se justifica, en modo alguno, la razón que lleva a que, de 9 puntos posibles, solo se otorguen 2 puntos y 7 puntos a PHILIPS. El recurrente entiende que la solución de SIEMENS ofrece todas las aplicaciones avanzadas valoradas, en cardio: CaScoring, coronary análisis, cardaic Function, enhancement y de ventrículo derecho, perfu miocárdica dinámica, y heart PBV, así como perfu de neuro y body. (DT apartado 16.3.1,2,3,4,6,8,11,20). Además, afirma en su recurso que el postproceso de las imágenes espectrales es sencillo y automático si se desea, ya que la solución de SIEMENS dispone de todas las aplicaciones avanzadas que se puede configurar para que genere de forma automática las reconstrucciones y se mande al PACS, sin tener que abrir syngo.via. SIEMENS ofrece las siguientes aplicaciones avanzadas (DT apartado 16.3). En el apartado en cuestión se valora con muy poca puntuación a SIEMENS ya que afirma que no proporciona una correcta integración con el PACS. Esto no es así, puesto que el sistema de post-proceso, y visualización avanzada syngo.via, ofertado por SIEMENS, es una herramienta adicional para los radiólogos, completamente adaptable a los flujos de trabajo pertinentes del hospital. A mayor abundamiento, la solución de syngo.via, ofertada por SIEMENS, está actualmente integrada con todos los PACS de todas las grandes compañías (GE, Agfa, CareStream, etc.), y dicha integración está incluida y descrita en la oferta. (DT apartado 16). Frente a estas consideraciones debe tenerse en cuenta que en el informe de valoración sí hay una justificación concreta (que luego se desarrolla en el informe del órgano de contratación. Así cuando se refiere a que el resto de casas comerciales, el empleo del post proceso necesita trabajar en otro programa diferente al sistema PACS (SYGNO.VIA en SIEMENS). Por todo ello consideran que el equipo que mejor se adapta a las necesidades y operativa del servicio es el equipo ofertado por PHILIPS.

En definitiva, el técnico que realiza la valoración de las ofertas sí ha tenido en cuenta el sistema ofrecido por cada una de ellas. Y considera, lo que entra dentro de la discrecionalidad técnica permitida, que las herramientas adicionales que no se integran completamente con la infraestructura como la de SIEMENS no puede recibir una valoración superior frente a la de PHILIPS que sí se integra. Por todas las razones expuestas, el recurso de SIEMENS en relación con la arbitrariedad y discriminación en la valoración de su oferta técnica y que en definitiva supone no pasar el umbral de puntuación exigido por el pliego de cláusulas administrativas particulares en cuanto a los criterios de adjudicación sometidos a juicios de valor no puede prosperar.

El siguiente motivo que aduce el recurrente en su escrito, es que la resolución de adjudicación es nula por falta de motivación careciendo el informe técnico en que se basa la decisión de exclusión de la Mesa de Contratación y el acuerdo de contratación de justificación en lo siguiente: las puntuaciones que se refieren al cumplimiento de las especificaciones técnicas de los apartados GENERADOR DE RX, PROGRAMAS Y FUNCIONES y OTROS, se otorgan sin motivar dado que a cada licitador se le da una concreta puntuación dentro del margen de puntuación establecido. En concreto: - En la especificación técnica GENERADOR DE RX, a pesar de ser SIEMENS la empresa que oferta mayores características técnicas, solo se le da una puntuación de 3 sobre un máximo posible de 5 puntos, en tanto que a la empresa PHILIPS (que finalmente resultó adjudicataria y que no es la que oferta la mayor potencia) se le otorga la puntuación máxima de 5 puntos; - En la especificación técnica ADQUISICIÓN Y PROCESADO (número de imágenes adquiridas por rotación de 360 ), a pesar de que SIEMENS no es la que oferta el menor número de imágenes, se le trata como si así fuera, ya que, sobre una puntuación de "hasta 1 punto" se le otorga una puntuación de 0,5 puntos en tanto que a la empresa PHILIPS (que finalmente resultó adjudicataria) se le otorga 0,75 puntos, a la empresa GE 0,75 puntos, a la empresa APR 1 punto y a la empresa CANON 1 punto; - En la especificación técnica PROGRAMAS Y FUNCIONES, después de reconocer que ha ofertado un equipo que cumple con las especificaciones técnicas exigidas en el PCAP, solo se le da una puntuación de 3 sobre un máximo posible de 9, y a la empresa que resultó posteriormente adjudicataria se le otorgó una puntuación de 7; - En la especificación técnica OTROS, después de reconocer también que SIEMENS ha ofertado un equipo que cumple con las especificaciones técnicas exigidas en el PCAP, solo se le da una puntuación de 2 sobre un máximo posible de 9, y a la empresa que resultó posteriormente adjudicataria se le otorgó una puntuación de 7. Sobre la falta de motivación ya se ha pronunciado de forma incesante este Tribunal. Traemos a colación la resolución 1014/2017 donde se recoge toda esta doctrina: "Hemos de aludir a partir de ello a la ya consolidada doctrina de este Tribunal acerca de ese requisito de los acuerdos de adjudicación. Así, en la Resolución n 852/2014, de 14 de noviembre, y en la n 755/2014, de 15 de octubre, con cita de otras muchas anteriores (la DE RECURSOS CONTRACTUALES n 199/2011, de 3 de agosto de 2011, n 272/2011, de 10 de noviembre de 2011, n 334/2011, de 27 de diciembre de 2011, n 62/2012, de 29 de febrero de 2012, n 47/2013, de 30 de enero de 2013, n 103/2012, de 9 de mayo de 2012 y n 288/2014, de 4 de abril de 2014), referíamos como es doctrina reiterada de este Tribunal que la notificación del acto de adjudicación ha de estar motivada de forma adecuada, pues de lo contrario se estaría privando al licitador notificado de los elementos necesarios para configurar un recurso o reclamación eficaz y útil, produciéndole por ello indefensión.

Para estimar que la notificación se halla adecuadamente motivada, ésta al menos ha de contener la información suficiente que permita al licitador conocer las razones determinantes de la adjudicación del contrato a otra empresa, a fin de que pueda contradecirlas mediante la interposición del correspondiente recurso o reclamación adecuadamente fundado. Con carácter general, la motivación de los actos administrativos no precisa ser un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas, bastando con que sea racional y suficiente, y con que su extensión sea de amplitud suficiente para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses, pudiendo ser los motivos de hecho y de derecho sucintos siempre que sean suficientes, como declara la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo. También hemos declarado reiteradamente que no es preciso que se incorporen a la notificación de la adjudicación todos los extremos determinantes de la decisión, siempre que la notificación contenga las razones determinantes de aquélla. Para concretar los aspectos sobre los que ha de otorgarse la información, debe recordarse que la norma primera reguladora del contrato son los pliegos de cláusulas administrativas particulares, completado, en su caso, con el pliego de prescripciones técnicas. Los criterios de valoración enumerados en el pliego de cláusulas administrativas particulares son, simultáneamente, elementos caracterizadores del objeto del contrato y elementos que determinan la adjudicación del mismo y, por ende, elementos orientadores de la elaboración de la oferta (en cuanto se refiere al licitador) y elementos determinantes de la adjudicación (en cuanto se refiere al órgano de contratación). Al ser estos criterios los elementos determinantes de la adjudicación, la posibilidad de proceder a la impugnación de la adjudicación realizada requiere tener conocimiento de las puntuaciones atribuidas en cada uno de estos criterios, así como una información, siquiera sea sucinta, de la causa de la atribución de tal puntuación. Aplicando esta doctrina de forma concreta, este Tribunal ha declarado que su criterio es el de que "para que la notificación del acuerdo de adjudicación pueda considerarse válida no basta con reseñar la simple indicación en ella de la puntuación obtenida por los licitadores. El acto de adjudicación se entenderá motivado de forma adecuada, si al menos contiene la información que permita al licitador interponer la reclamación en forma suficientemente fundada. De lo contrario se le estaría privando de los elementos necesarios para configurar una reclamación eficaz y útil, generándole una indefensión y provocando reclamaciones indebidamente. Por ello, teniendo en cuenta que del análisis de la notificación efectuada se desprende que ésta no contenía más elementos de juicio que los referentes a la puntuación de los licitadores, en absoluto puede considerarse que esto sea suficiente para entender que la notificación aportaba a su destinatario los elementos de juicio necesarios para que éste pudiera evaluar la posibilidad de interponer reclamación y fundarla debidamente" (Resolución n 214/2011, de 14 de octubre de 2011)". Estos mismos razonamientos han sido confirmados por otras tantas resoluciones posteriores de este Tribunal, como la Resolución 871/2021, de 15 de julio de 2021. Como se ha puesto de manifiesto en el fundamento jurídico anterior la valoración de las últimas dos especificaciones técnicas están justificadas en el informe técnico que desde luego el recurrente no desconoce por lo que no se puede hablar de falta de motivación. Respecto de las dos primeras es cierto que en el informe técnico no se desciende al detalle de decir que en el caso del GENERADOR RX de SIEMENS la valoración es a 1 de los dos generadores que ofrece, ni la explicación de la diferencia de 0,25 puntos entre su oferta y PHILIPS que parece situarlas al mismo nivel. Pero la información proporcionada mediante la afirmación de que el generador de PHILIPS es el que tiene mayor potencia y el resto similares es suficiente para entender que, si presenta dos generadores alternativos solo se valora uno, que además, tiene potencia similar al único presentado por el resto de las empresas. Todo ello teniendo en cuenta que estamos hablamos de licitadores razonablemente informados en estas cuestiones técnicas, como ha puesto de manifiesto SIEMENS en su recurso comparando la potencia del generador de PHILIPS con los suyos. Lo mismo en cuanto al número de imágenes por rotación: la afirmación de que los aparatos de APR y CANON aportan mayor número de imágenes por rotación que las otras casas comerciales (confiriendo a las primeras un punto) hace suponer que el resto obtienen menos puntuación en relación con el número de imágenes que aportan. Por otra parte, hay que tener muy presente que tratándose de criterios de adjudicación sometidos a juicios de valor no es posible atribuir una puntuación exacta en función del cumplimiento y acreditación de unas determinadas circunstancias exigidas en el pliego, como puede ocurrir en los criterios de adjudicación automáticos o mediante fórmulas, sino que para los primeros criterios de adjudicación el pliego establece un rango o abanico de puntuaciones posibles de un mínimo a un máximo, entrando dentro de la discrecionalidad técnica fijar las correspondientes puntuaciones entre los licitadores. Por todo ello debe entenderse que el acuerdo de exclusión y el de adjudicación están suficientemente motivados.

Por último, hay que precisar que confirmada en esta resolución la legalidad del acuerdo de exclusión, en cuanto a la impugnación del acuerdo de adjudicación, en el escrito de recurso ningún argumento se ofrece en contra de la proposición de la adjudicataria o del acuerdo de adjudicación que haga pensar que no es conforme a Derecho la adjudicación adoptada, sino que el único motivo para justificar la anulación de ésta es que si se acordara por este Tribunal la improcedencia de la exclusión obligaría a la retroacción del procedimiento y como efecto necesario accesorio la anulación del acuerdo de adjudicación, lo que no acontece aquí, por lo que, en consecuencia, procede la desestimación, tam