Resolución 131/2020 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León

A la vista de la pretensión articulada, la solución del recurso exige determinar si la adjudicación del contrato se ajusta al régimen jurídico de la contratación del sector público contenido en la LCSP y normativa de desarrollo, y en especial, en este caso, al pliego técnico, que junto con el PCAP constituyen la ley de contrato, tal como viene afirmando reiteradamente nuestra jurisprudencia.
El artículo 124 de la LCSP establece que "El órgano de contratación aprobará con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su adjudicación, los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley (_)".

Por su parte, el artículo 68 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1.098/2001, de 12 de octubre (en adelante, RGLCSP), relativo al "Contenido del pliego de prescripciones técnicas particulares", en el apartado 1 dispone que "El pliego de prescripciones técnicas particulares contendrá, al menos, los siguientes extremos: "a) Características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato" (_)".

Según se ha expuesto, los pliegos que elabora la Administración y acepta expresamente el licitador al hacer su proposición constituyen la ley del contrato y vinculan tanto a la Administración contratante como a los participantes en la licitación.

La vinculación supone que no es posible alterar unilateralmente las cláusulas contenidas en los pliegos. Así lo indica in fine el mismo artículo 124 de la LCSP, de acuerdo con el cual los pliegos de prescripciones técnicas particulares "solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones"; por lo tanto, la Administración debe efectuar la valoración de los productos ofertados por los licitadores conforme a los criterios recogidos en aquéllos. Respecto de los licitadores, la vinculación determina que deben cumplir las condiciones previamente establecidas en los pliegos. En este sentido, el artículo 139.1 de la LCSP dispone que "Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos recogidos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o en las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea". Por tanto, las ofertas deben cumplir las especificaciones técnicas incluidas en el PPT. El citado PPT, como parte de la documentación contractual, constituye la ley del contrato y la presentación de la oferta refleja su aceptación incondicionada.

En consecuencia, la falta de cumplimiento claro de alguna de las exigencias establecidas tanto en el PCAP como en el PPT debe aparejar la exclusión del licitador, porque ello supondría la imposibilidad de ejecutar el contrato en los términos y con las condiciones previamente fijadas por la Administración y aceptados por el licitador al presentar su oferta. Además, de no acordarse, se generaría una situación de desigualdad contraria a los principios de transparencia e igualdad de trato inspiradores de la normativa nacional y comunitaria en materia de contratación pública.

Como señala la Resolución de este Tribunal 190/2019, de 19 de diciembre, "el incumplimiento ha de ser claro, es decir, referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el PPT, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así, no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado".

A su vez refiere que "en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al PPT; y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero admiten una interpretación favorable a su cumplimiento, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión".

En el presente caso, procede valorar el eventual incumplimiento del PPT por parte de la adjudicataria.

El cuadro de características del PCAP, apartado 21, referido a las "Condiciones específicas del procedimiento de licitación", prevé en el apartado 21.1.2, respecto de las proposiciones de los licitadores, en el punto primero, relativo a la "Documentación Técnica específica exigida para licitar en función del objeto del contrato y que debe incluirse en el sobre de Criterios De Juicio De Valor", la necesidad de incluir "Fichas técnicas de los productos incluidos en los lotes a los que se licite, en las que se acredite las características de los productos ofertados, así como el cumplimiento de las condiciones establecidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas" (también prevé la presentación de muestras en el apartado 21.1.2.3).

Asimismo especifica en el apartado 21.1.2.1 (punto segundo) que "El incumplimiento de las características mínimas exigidas en el PPT de alguno de los productos de cada lote dará lugar a la exclusión del procedimiento".
La cláusula 5 del PPT establece que las características técnicas mínimas quedan establecidas en las fichas técnicas que figuran en el Anexo I.

El citado anexo I prevé, dentro de las características del lote número 2, referido a "Pañales anatómicos con elásticos adultos", la siguiente: "Con emulsión dermoprotectora".

El informe del órgano de contratación expone que el 10 de junio de 2020 se procedió a la apertura de la documentación técnica, remitiéndose a los técnicos para su valoración las fichas técnicas junto con las muestras, quienes no apreciaron el incumplimiento de ninguna de las características técnicas mínimas requeridas en el PPT.

El citado informe señala que la adjudicataria aportó ficha técnica, en la que dentro de su breve descripción señalaba que es "confortable en contacto con la piel y con dermoprotección" y, en concreto, desarrolla las características de su capa interior donde afirma que está "constituida por tejido no tejido (polipropileno) suave, confortable y tolerante con la piel. Con propiedades de dermoprotección para evitar dermatitis y escaras en contacto con la piel".

Refiere que consultados los técnicos de esta Gerencia se indica que, según ficha técnica, el pañal ofertado contiene propiedades de dermoprotección, y que "por medio de una exploración visual y manipulación no se puede comprobar si contiene o no emulsión dermoprotectora".

Conviene tener presente que el informe señala que "En todo caso, ninguno de los profesionales que han procedido a la valoración técnica de los artículos incluidos en este procedimiento se puede considerar experto en esta materia para conocer con tanta minuciosidad esta cuestión concreta de la `emulsión dermoprotectora"". El informe del órgano de contratación no se pronuncia, en una cuestión eminentemente técnica, sobre si la proposición de la adjudicataria cumple con los requisitos técnicos mínimos del PPT en la cuestión suscitada. Conviene precisar además que su contenido asimismo constata -conforme se infiere del párrafo anterior- que no se ha verificado, en el momento oportuno del procedimiento de adjudicación y en debida forma (tal y como exige el punto ya transcrito del apartado 21.1.2 del cuadro de características del PCAP) el cumplimiento de las condiciones establecidas en el PPT.

De acuerdo con las consideraciones expuestas, procede estimar parcialmente el recurso interpuesto, lo que determina la anulación de la resolución de adjudicación y la retroacción del procedimiento a fin de que se verifique el cumplimiento de las características técnicas mínimas exigibles en el PPT respecto de la cuestión controvertida.