Resolución 107/2021 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

En lo que respecta al fondo del asunto, el recurrente impugna la valoración efectuada por el órgano de contratación de la oferta realizada por la entidad finalmente adjudicataria, SIEMENS, en tanto entiende que, en aplicación de los preceptos del Pliego de Prescripciones Técnicas, la misma debió ser excluida por la existencia de contradicciones entre el product data y el resto de la oferta técnica.
Así pues, el núcleo de la cuestión planteada nos lleva analizar si la oferta presentada por SIEMENS cumplía o no los requerimientos técnicos y documentales exigidos por los pliegos, lo que da lugar a una disyuntiva, pues la valoración del cumplimiento del PPT requiere de un juicio técnico y la documentación exigida en los pliegos requiere de un examen de carácter jurídico.

Análisis del cumplimiento de los requisitos técnicos mínimos fijados en el PPT y la documentación acreditativa que requiere, como premisa de partida, analizar el contenido de los pliegos, que constituyen "ley entre partes", consagrado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en numerosas sentencias (sirva como ejemplo más destacado la STS de 19 de marzo de 2001, Roj 2191/2001) y recogido en los artículos 122.2 y 139.1 de la LCSP. De manera que lo previsto en los pliegos que rigen la contratación del suministro de referencia, el cual fue aprobado por el órgano de contratación y aceptado incondicionalmente y sin reserva alguna por los licitadores al presentar sus proposiciones, obliga a todas las partes que intervienen en el proceso de contratación y constituyen los elementos esenciales sobre los cuales realizar el examen del presente recurso.
(…)
Expuestas las cláusulas de los pliegos claves para la resolución del presente recurso, en tanto describen los parámetros relacionados con las exigencias mínimas contenidas en el pliego de prescripciones técnicas y la documentación asociada, la exigencia del marcado CE y los criterios de adjudicación discutidos, procede abordar la cuestión relativa al cumplimiento de los requerimientos documentales exigidos por los pliegos, queriendo señalar este Tribunal que, en base al contenido de las cláusulas expuestas, la oferta técnica estaba conformada por una pluralidad de documentos cuyo fin último era permitir alcanzar un conocimiento claro del cumplimiento de cada una de las características técnicas mínimas recogidas en el PPT, aportando para ello la máxima descripción, catálogos e información, sin que existiesen contradicciones que no permitieran alcanzar dicho objetivo y, a continuación, proceder, en base a la misma, a valorar la oferta propiamente dicha respecto de cada uno de los criterios de adjudicación.

Así pues, los pliegos son claros en cuanto a la documentación integrante de la oferta técnica, entre la cual exige la presentación de las hojas de datos técnicas (product data) de los equipos y distintos componentes que integran el objeto del suministro, según dispone el apartado 1 de la cláusula 15.2.2 del PCAP y reitera el PPT en la cláusula segunda. Pero lo que no procede es otorgar el carácter absoluto que confiere la recurrente al citado documento "product data" así como tampoco cabe la interpretación que realiza del párrafo cuarto de la cláusula 2 del PPT, en tanto, no toda la información mínima relacionada con el PPT debía contenerse en la hoja de datos técnicos (product data), sino que es el conjunto de la oferta la que debía permitir cumplir de forma sucesiva, la inicial acreditación de los mínimos y posterior valoración de los concretos aspectos que incrementaban el valor de la oferta relacionada con el suministro, según los criterios establecidos por el órgano de contratación. Y sólo las contradicciones técnicas que detectase el órgano de contratación, proveniente del conjunto de la oferta, darían lugar a que la proposición no fuese valorada por inconsistencia de los datos.

Contradicción que apunta la recurrente y que nos traslada al examen de las cuestiones de ámbito técnico, debiendo para ello analizar el primer grupo de alegatos presentados por la recurrente y recogidos en el antecedente de hecho noveno, donde podemos observar que plantea la existencia de incumplimientos del PPT, producto de la discrepancia entre el contenido del product data y el resto de la oferta técnica, respecto de los siguientes requisitos mínimos: - Apartado "Consola de control y adquisición de la imagen PT-CT": Deberá permitir la adquisición y reconstrucción de datos PET y CT con sincronización al latido cardiaco del paciente. En su caso, incluir los soportes y dispositivos necesarios para este tipo de adquisiciones. - Dos requerimientos exigidos en el PPT, contenidos en el apartado "Consola de control y adquisición de la imagen PET-CT", los cuales disponen: o Deberá permitir la adquisición y reconstrucción de datos PET y CT con sincronización al latido cardiaco del paciente. En su caso, incluir los soportes y dispositivos necesarios para este tipo de adquisiciones.

o Incluir Programas específicos para adquisición de Cardio, Neuro y Pediátricos avanzados. - Y, respecto del apartado "Estaciones de Trabajo", se requiere: "Se indicará la arquitectura del servidor y de los clientes, con las características técnicas y las funciones de cada una. Se suministrará hardware para, al menos, 2 clientes

Análisis que debe partir de un hecho innegable, como es que la falta de cumplimiento de alguna de las condiciones técnicas establecidas en los documentos rectores de la licitación debe aparejar la exclusión del licitador, siempre y cuando concurran las premisas que la doctrina de los tribunales de recursos han ido fijando: que tal incumplimiento sea expreso (no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las exigencias mínimas técnicas) y claro (debe referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el PPT y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos).

Sentado lo anterior, el análisis de la conformidad de la oferta de SIEMENS con el PPT es una cuestión de evidente índole técnico, debiendo analizarse cómo ha sido formulado y consagrado el tradicional principio de la discrecionalidad técnica de la Administración por la jurisprudencia de nuestros altos tribunales. En tal sentido, cabe recordar que el Tribunal Supremo, reproduciendo la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 219/2004, de 29 de noviembre o STC 86/2004, de 10 de mayo) ha dejado sentado en numerosas sentencias (STS de 23 de noviembre de 2007, Roj 8950/2007, o STS de 3 de julio de 2015, Roj 3391/2015), que en cuestiones que hayan de resolverse a través de un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración (en el presente caso, del poder adjudicador), el único control que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales es el que se refiere a las cuestiones de legalidad que puedan verse afectadas por el dictamen técnico, de manera que no pueden corregir o alterar las apreciaciones realizada en el mismo, ya que dicho control sólo puede tener carácter jurídico, respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico.

En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009 señala que la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación" y: "En aplicación de dicha doctrina de la discrecionalidad técnica, únicamente cabe revisar las valoraciones técnicas efectuadas por la Administración en caso de que se acredite que las mismas incurren en error manifiesto, arbitrariedad o defecto grave del procedimiento".

Sin embargo, la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la motivación y el control de los actos discrecionales, ha experimentado una importante evolución en los últimos años, progresando en el control de los actos que son expresión de la discrecionalidad técnica, y reducir, así, las zonas exentas de control jurisdiccional en estos casos (STS de 18 de marzo de 2011, Roj 1546/2011, STS de 6 de julio de 2011, Roj 5208/2011 , STS de 25 de febrero de 2013, Roj 877/2013 o STS de 18 de marzo de 2014, Roj 1149/2014). De esta manera, nos encontramos como el Alto Tribunal en su Sentencia de 3 de julio de 2015 (Roj 3391/2015), viene a considerar que "en el ámbito de la discrecionalidad técnica resultan de aplicación las habituales técnicas de control de los actos discrecionales en general, a través del control de los aspectos formales del acto, los hechos determinantes, la aplicación de los principios generales del derecho, la desviación de poder o la proscripción de la arbitrariedad" . A tales efectos, en la indicada sentencia se determina que los actos de discrecionalidad técnica de la Administración deben estar en todo caso motivados, señalando que "la motivación del acto no nos permite examinar la entraña de la decisión técnica, producto de la indicada discrecionalidad técnica, y sustituir ese juicio técnico por el que expresa el recurrente o el del propio tribunal. Lo que nos permi te la motivación, en definitiva, es controlar que efectivamente se han puesto de manifiesto, de forma comprensible, las razones de la puntuación expresada, y además, que esa decisión no es arbitraria, no incurre en desviación de poder, no se opone a los principios generales del derecho, o incurre en defectos de índole formal.".

Aplicando esta doctrina al caso que nos ocupa, resulta que la recurrente discute la adjudicación realizada por el órgano de contratación al considerar que la oferta de la adjudicataria no cumple con las especificaciones mínimas previstas en el PPT. Pero, sentado lo anterior, no puede pretender la recurrente que este Tribunal revise las apreciaciones técnicas realizadas por el órgano de contratación; apreciaciones que están amparadas por la discrecionalidad técnica de la que goza la Administración contratante no solo al valorar las ofertas, sino también al realizar labores de interpretación de las especificaciones contenidas en los pliegos que rigen la licitación. Valoraciones contenidas en el informe técnico emitido que han sido reiteradas y confirmadas por informe presentado por el órgano de contratación; justificaciones de las valoraciones y puntuaciones otorgadas que han sido parcialmente reproducidas en los antecedentes de hecho de esta resolución.

En consecuencia, este Tribunal, en la misma línea doctrinal sostenida tanto por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, como por otros tribunales y órganos autonómicos a los que se les tiene atribuida las competencias para el conocimiento y resolución de los recursos especiales en materia de contratación, considera que, precisamente con base en el principio de discrecionalidad técnica de la Administración, los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos, de que vulneran el ordenamiento jurídico vigente o que se han dictado en clara discriminación de los licitadores.

Discrecionalidad que no puede ser sustituida por el análisis de legalidad que aquí hacemos, que parte de la presunción de acierto y veracidad de las valoraciones del órgano de contratación con apoyo en los correspondientes informes técnicos, que sólo son revisables en casos excepcionales de arbitrariedad, desviación de poder, ausencia de justificación o error material.