Resolución 1061/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Sobre la fundamentación de la exclusión, hemos señalado en numerosas resoluciones (entre otras, en la Resolución 725/2016, de 16 de septiembre) que la Ley establece un procedimiento contradictorio para evitar que las ofertas desproporcionadas se puedan rechazar sin comprobar su viabilidad, y que ello exige de una resolución "reforzada" que desmonte las justificaciones del licitador. No se trata, por tanto, de que éste justifique exhaustivamente la oferta desproporcionada, sino de argumentar de modo que permita al órgano de contratación llegar a la convicción de que se puede llevar a cabo; obviamente, tales argumentos o justificaciones deben ser más profundos cuanto mayor sea la desproporción de la oferta.

La justificación de la oferta incursa en presunción de temeridad tiene por objeto explicar satisfactoriamente la baja propuesta y permitir al órgano de contratación llegar a la convicción de que se puede llevar a cabo. En igual sentido, el artículo 69.3 de la nueva Directiva sobre contratación pública (Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero), señala: "El poder adjudicador evaluará la información proporcionada consultando al licitador. Sólo podrá rechazar la oferta en caso de que los documentos aportados no expliquen satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos...".

En este caso, la desproporción de la oferta es muy significativa: un 25 % por debajo de la media de las tres ofertas y un 30,8 % más baja que la de la adjudicataria.

Los argumentos de ILUNION para justificar su oferta se han resumido en el antecedente tercero; se refieren a su experiencia en centros hospitalarios de la Comunidad de Madrid, en la que dice basar los costes de material fungible estimados, y en que prescinde de un trabajador de la plantilla a subrogar.

En el informe técnico se hace un esfuerzo para comparar la actividad quirúrgica en el HUSLA con los centros hospitalarios reseñados por ILUNION. El rechazo de la justificación presentada se centra en que tal actividad es muy diferente en el HUSLA, en que el gasto de material fungible estimado es muy reducido y en que el coste de personal también está infravalorado por cuanto sólo considera el de 11 trabajadores, frente a los 13 propuestos en la oferta técnica.

Respecto al coste de personal, a la vista de las alegaciones de la recurrente, el informe del SMS reitera que se han infravalorado, por no haber computado uno de los trabajadores a jornada completa y no incluir el coste de personal de sustitución por vacaciones e incapacidad.

El que la actividad quirúrgica en el HUSLA (mayor actividad dentro de quirófano) tenga una composición muy distinta en el Hospital Infanta Sofía, tomado como referencia por la recurrente, no es motivo para su exclusión. De los datos aportados por el SMS en el informe complementario sobre el recurso, no se deduce que la actividad quirúrgica dentro de quirófano "genera muchas más cajas de instrumental a esterilizar", sino que tal actividad tiene mayor incidencia en el HUSLA sin perjuicio de que, como alega SRCL "el número de cajas por intervención es elevado y superior a la media de otros Hospitales, ya que se realizan muchas intervenciones traumatológicas". Por tanto, las consideraciones del órgano de contratación relativas a la comparación con otros centros hospitalarios, carecen de fundamento suficiente para justificar el rechazo de la oferta de ILUNION.

Como hemos reiterado en múltiples resoluciones, en la consideración de este Tribunal, la "información justificativa", en los términos en que está pensada en la Ley, debe entenderse referida a las precisiones que recabe el órgano de contratación que pueden ser, entre otras, las relativas a las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga el licitador. En este caso, la mesa de contratación solicitó que se presentara la documentación que justifique la valoración de la oferta y precise las condiciones de la misma, según el tenor literal del artículo 152.3 del TRLCSP, transcrito antes. La recurrente, por su parte, solo hizo referencia a su experiencia en otros centros, y aportó el resumen de costes considerados en su oferta, en los que detalló únicamente la composición de los relativos al personal.

Para verificar si la justificación aportada explica satisfactoriamente el bajo nivel de la oferta económica, el informe técnico trata de verificar si la actividad quirúrgica en los centros hospitalarios reseñados en la justificación es comparable con la del HUSLA y si el coste de personal es congruente con la oferta técnica, para llegar a la conclusión de que las explicaciones son insuficientes y la oferta resulta inviable.

Aunque para facilitar el análisis de viabilidad de la oferta, bien pudieron pedirse datos adicionales sobre el estudio de costes, no es menos cierto que una baja tan singular e importante como la presentada por ILUNION, debió ser objeto de una justificación más detallada. El hecho de que en el informe técnico se considere de modo insuficiente la comparación con otros centros hospitalarios o haya errores en cuanto al número de trabajadores propuesto en la oferta técnica por ILUNION, no significa, como parece sugerir la recurrente, que no se aprecie riesgo alguno en su oferta. En las alegaciones del informe complementario del SMS sobre el recurso, se aportan algunos elementos de rechazo de la justificación más concretos respecto a los costes de personal, que debieron ser recogidos en el informe técnico inicial.

No obstante, el elemento crucial a considerar es la entidad de la baja propuesta frente a la débil argumentación de la justificación presentada. El hecho de que en esa justificación no se incluyan costes como los de despido de uno de los trabajadores, que se infravaloren los costes de sustitución de personal (vacaciones e incapacidad), o que no se aporte justificación alguna sobre la estimación del coste de material fungible pone de relieve el escaso rigor con que está realizada la justificación de una oferta con una baja tan significativa como la presentada por ILUNION.

En conclusión, debemos entender que, aunque la exclusión de ILUNION debió ser objeto de una motivación más precisa por parte del SMS, la justificación de la oferta económica presentada, dada la entidad de la baja propuesta, es insuficiente para apreciar la viabilidad de la misma.

Por tanto, tal como se ha expuesto en el fundamento anterior, una vez examinadas las justificaciones y el recurso de ILUNION, el informe técnico y el del SMS relativo al recurso, así como las alegaciones presentadas por las otras dos empresas licitadoras, este Tribunal entiende que, ante la evidente desproporción de la oferta económica y el cuestionamiento de algunos de los datos incluidos en su justificación, está fundada la convicción del SMS de que la proposición de la recurrente no pueda ser cumplida satisfactoriamente y el recurso debe desestimarse, sin necesidad de proceder a solicitar certificación sobre los medios humanos con que contaba ILUNION en 2014 para la gestión de la central de esterilización del Hospital Infanta Sofía.