Resolución 1045/2021 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

A continuación, por razones de sistemática, procederemos a examinar las alegaciones cuya estimación podría conllevar la retroacción del procedimiento al momento anterior a la presentación de las proposiciones (ya se ha abierto el sobre correspondiente a las ofertas económicas), comenzando por la referente a la errónea de motivación que la entidad recurrente atribuye al informe técnico de valoración.

Aunque esta alegación se propone de forma subsidiaria, formulando un primer motivo que determinaría solo la exclusión del adjudicatario (falta de cumplimiento del PPT) pero sin necesidad de retrotraer el procedimiento al momento anterior a las presentación de las proposiciones, lo cierto es que este tribunal considera que si se atendiera primero al motivo esgrimido como principal, y éste fuera estimado, una vez se ha puesto de manifiesto la posible existencia de arbitrariedad en la valoración, tal circunstancia podría determinar que la posterior adjudicación que pudiera acordarse se hiciera basada en un procedimiento con un posible vicio de legalidad.

Por ello, procederemos a examinar en primer lugar los vicios que se imputan al informe técnico de valoración sobre los criterios dependientes de un juicio de valor.

La entidad recurrente expone una serie de errores que ponen de manifiesto el carácter arbitrario de la valoración efectuada y que se refieren a la puntuación otorgada en los subcriterios relativos a las especificaciones técnicas de los botes de llenado sobre menor número de pasos no automatizados y seguridad y facilidad de apertura de los botes en el laboratorio de anatomía patológica así como al subcriterio relativo a las especificaciones técnicas de la máquina de llenado consistente en la seguridad del sistema ofertado, justificando tales alegaciones en base a lo que denomina elementos objetivos.

El órgano de contratación sostiene la conformidad a derecho de la valoración efectuada indicando que "Señalar en primer lugar que la oferta técnica de Menarini ha sido valorada únicamente con un punto menos en la valoración técnica, superando a la otra casa adjudicataria en la valoración de la máquina de llenado siendo la oferta económica la que ha determinado la adjudicación. Sin embargo, contestando a los supuestos errores en nuestra valoración: En el apartado de mayor número de pasos no automatizados, se han contemplado por los técnicos lo pasos críticos que determinan la seguridad del llenado de los botes siendo evidente a partir de la documentación aportada por la empresa Menarini que se precisa para acabar el proceso un cierre de la válvula del bote una vez acabado el proceso de llenado que confiere un paso mas no automatizado a su oferta. En cuanto a la seguridad y facilidad de apertura de los botes en el laboratorio de anatomía patológica, se ha considerado por los técnicos que la transparencia de los recipientes de la empresa ICSA es una mejora muy importante por permitir desde el inicio del proceso detectar visualmente la falta de formol lo que invalidaría el proceso de análisis de la muestra impidiendo un correcto diagnóstico anatomopatológico. Aclarar en la redacción que se puntúa con 8 puntos a Menarini por tener un menor número de pasos automatizados y a ICSA con 9 puntos por tener un mayor número de pasos automatizados. Valorando como paso critico adicional y no automatizado en el caso de Menarini el cierre manual de la válvula del bote una vez lleno. Por último se señala como error el igualar la puntuación de ambas ofertas en cuando a la seguridad requerida para la instalación de la maquina en el quirófano dando a ambas ofertas la puntuación de 6 puntos siendo que los técnicos hemos contemplado que el transporte de las muestras desde el quirófano al laboratorio de anatomía patológica es seguro en ambos casos. Los sistemas que oferta Menarini no hacen que podamos inferir que no se pueda transportar con la misma seguridad el de la otra empresa, ni se requieren en el pliego de prescripciones técnicas.”"

Este tribunal ha tenido ocasión de reiterar en numerosas ocasiones su doctrina sobre los aspectos a que alcanza el examen del informe de valoración de los criterios evaluables mediante juicio de valor así como sus exigencias de motivación. Así, la Resolución 601/2019 señalaba sobre este asunto que: "Debemos analizar a continuación las alegaciones de la recurrente sobre la asignación de la puntuación correspondiente a los criterios de adjudicación a valorar mediante juicios de valor. A este respecto, debe traerse a colación la doctrina de este Tribunal en relación con la denominada discrecionalidad técnica de la Administración.

Venimos manifestando al respecto que, tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos.

No se quiere decir con ello que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis, en la medida en que entrañe criterios técnicos, como es el caso, debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios o que finalmente no se haya incurrido en error material al efectuarla.

Así, por ejemplo, en la reciente Resolución n 516/2016 ya razonábamos que --la función de este Tribunal no es la de suplantar el acierto técnico en la valoración de las propuestas técnicas, sino comprobar que tal valoración se ha ajustado a la legalidad, por ser coherente con los pliegos y la normativa de aplicación, y por ser suficientemente motivada.

El recurso se fundamenta sobre lo que son discrepancias en juicios de valor, no de legalidad. No han de coincidir el ofertante y el órgano de contratación sobre qué solución técnica pueda ser mejor--.

Y, en dicha línea, y con cita de otras previas resoluciones del Tribunal, veníamos a señalar que, sobre la aplicación de los criterios de valoración a los elementos evaluables mediante juicio de valor, --el análisis ha de quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, que en la valoración no se hayan aplicado criterios arbitrarios o discriminatorios, o que no se haya incurrido en error material que pueda afectarla.

Lo que este Tribunal no puede realizar es sustituir la decisión sobre el concreto valor atribuido a un aspecto de la oferta por otro distinto, pues ello supone sustituir el juicio del órgano experto competente para ello por el juicio del Tribunal. La utilización del criterio de discrecionalidad técnica ya fue reconocida por este Tribunal en la Resolución de fecha 1 de agosto de 2013 en cuyo apartado Décimo se señalaba que la valoración está amparada por el principio de discrecionalidad técnica, no siendo posible la sustitución del criterio del órgano de contratación por el de la recurrente o por el de este Tribunal. Asimismo, dicha resolución señaló que "lo que se ha producido es una valoración de tales extremos de forma distinta a la pretendida por la recurrente. De esta forma, el objeto del recurso no es la corrección de una omisión, sino la sustitución del criterio del órgano de contratación por el de la recurrente, cuestión que este Tribunal no puede amparar en virtud del principio de discrecionalidad técnica--.

Asimismo, por lo que se refiere a los informes técnicos en que se basa la evaluación de los criterios dependientes de un juicio de valor, también es doctrina reiterada de este Tribunal (por todas Resolución n 456/2015 y las que en ella se citan) que: --...para decidir y resolver el recurso, al tratarse de una cuestión puramente técnica, el contenido del Informe técnico evacuado en el seno del procedimiento, y que posteriormente sirve de base al órgano resolutorio, la solución a esa cuestión se tiene que decidir de acuerdo con criterios técnicos, que no pueden ser otros que los contenidos en el Informe técnico, y en cuya materia por razones obvias, al no estar ante una cuestión propiamente jurídica, ya afecte a normas de competencia o de procedimiento, este Tribunal no tiene competencia material para decidir con un criterio propio, que no sea el ofrecido por el órgano técnico ya citado. Sin que, en el contenido del Informe técnico, ya a la postre, en la resolución recurrida, se aprecie error material, ni arbitrariedad o discriminación--.

En efecto, conforme a la doctrina expuesta, los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad, precisamente por la cualificación técnica de quienes los emiten, y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores, en consecuencia este Tribunal ha de limitarse a comprobar si se han seguido los trámites procedimentales y de competencia, analizar si se ha incurrido en error material y si se han aplicado formulaciones arbitrarias o discriminatorias.

(_) Por otro lado, la recurrente critica la insuficiente motivación del informe de valoración por no haber explicado las diferencias en la puntuación otorgada a su oferta y a la de EUROCOP SECURITY SYSTEMS. Al respecto, este Tribunal ha señalado reiteradamente que la motivación no precisa un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas, bastando que sea racional y suficiente, así como su extensión de suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses, pudiendo ser los motivos de hechos y de derecho sucintos siempre que sean suficientes. En este sentido puede citarse la STS de 12 de febrero de 1988 que dispone expresamente: --No cabe confundir la brevedad y concisión de los términos de un acuerdo administrativo con su falta de motivación; ésta queda cumplida con la referencia sucinta de hechos y fundamentos jurídicos, con la expresión de las razones y argumentos que determinan la adopción del acuerdo, para que el administrado pueda conocerlos y entablar los pertinentes recursos".

En idéntico sentido, la STS de 27 de mayo de 1.988 dispone al respecto que: "La "sucinta referencia" motivadora que exige el artículo no requiere una exhaustiva y completa referencia fáctica y jurídica del proceso conformador de la voluntad administrativa", señalando igualmente la STS de 25 de febrero de 1987 que: "la motivación de los actos tiene como fundamento proteger al administrado contra el arbitrio de la Administración, aportándole las razones en que sus decisiones se basan, a fin de que pueda, con conocimiento de causa, impugnarlas si así lo cree oportuno, habiendo declarado la jurisprudencia que no cabe confundir brevedad y concisión con falta de motivación--."

En el caso que nos ocupa, la alegación relativa al criterio sobre seguridad de los botes no puede prosperar, en la medida que el recurrente se limita a efectuar una valoración distinta de la realizada por el tribunal (por más que diga fundarse en elementos objetivos) en la que ha de primar la discrecionalidad técnica del órgano evaluador, sin que se aprecie error material, arbitrariedad o discriminación.

En base a esa misma discrecionalidad, tampoco pueden estimarse las alegaciones del recurso relativas a la errónea valoración del criterio de adjudicación a los pasos automatizados en el sistema de envasado, pues en el informe de valoración quedaban debidamente motivadas, desde el punto de vista técnico y de acuerdo con los documentos contractuales de aplicación, las distintas puntuaciones asignadas.

Todo ello, conduce a la desestimación de este motivo del recurso.


Procede, a continuación, analizar el motivo esgrimido como principal, consistente en la falta de cumplimiento por la adjudicataria de algunos de los requisitos mínimos exigidos en el PPT.

En concreto, los defectos advertidos se refieren a una de las menciones de la etiqueta (peso muestra volumen fijador y ratio entre ambos como reclama el pliego), a la potencia máxima de la máquina de llenado, indicando que la descrita en la oferta de IPSA excede de dicha potencia máxima, así como a la omisión de fichas técnicas facilitadas por el fabricante para acreditar el cumplimiento de las especificaciones técnicas exigidas en el pliego, requisitos todos ellos exigidos en el PPT.

Por su parte, el órgano de contratación mantiene que de la oferta de ICSA, en lo referente a la etiqueta, permite trazabilidad exigida por el Pliego de prescripciones permitiendo conocer la cronología, volumen/peso de la muestra y demás características del proceso realizado, por lo que cumple con los requisitos mínimos del PPT (éste únicamente exige que en los recipientes "se les añadirá un mecanismo de identificación propio y/o con la pegatina del paciente y que permita la trazabilidad del contenido", sin especificar qué requisitos de identificación deben constar).

En cuanto a la potencia de la máquina de llenado, señala que "SEGUNDO: se hace referencia en el recurso al incumplimiento de las especificaciones técnicas de la máquina de llenado por presentar una potencia de trabajo de 1600Wa 203C de tensión. En este caso la oferta técnica de ICSA en su página 9 indica que la alimentación eléctrica es la exigida en el pliego de prescripciones técnicas.

A su vez se facilita otro documento con la certificación CE en la que figura la potencia de trabajo de la máquina a 1600. En cualquier caso el pliego de prescripciones técnicas señala en el punto 2.6 que: " si alguna de las características establecidas en las especificaciones técnicas del presente pliego determinara una marca o modelo exclusivo , estas serán tomadas como guía u orientación , sin que el hecho de no ajustarse exactamente sea causa de exclusión";

En este caso el funcionamiento o a 1600W y no a 1500 no afecta ni al objeto del contrato: la eliminación del formaldehido en el ambiente de quirófano ni impide la instalación del equipo. La exclusión de la empresa por este motivo dejaría la valoración del concurso en exclusividad para la empresa Menarini_."".

En tercer lugar, se indica que toda la información técnica exigida en el PPT que se derive de las especificaciones del fabricante consta debidamente incorporada a la oferta de ICSA.

Por último, ICSA mantiene que la etiqueta que imprime el sistema ofertado sí que puede incluir la información relativa al ID del operario. Simplemente hay que configurar los campos de impresión de interés para el usuario en el momento de la instalación y que la fotografía incorporada es un ejemplo real de una aplicación concreta, admitiéndose diferentes variantes.

En segundo lugar indica que el sistema TFiller (contenido en su oferta) puede entregarse con una especificación de potencia de 1500W ya que el cambio de resistencias eléctricas es factible en el momento del ensamblado del equipo en fabrica y que una reducción de 100W es insignificante y el sistema TFiller puede seguir trabajando sin problemas.

Finalmente indica, en relación con el último de los cumplimientos imputados, que la memoria técnica presentada por ICSA, recoge en castellano, todos los detalles técnicos de la máquina de llenado. Habitualmente los documentos del fabricante siempre están en el idioma de origen, en este caso inglés. La ficha técnica de los contenedores asociados a la máquina de llenado sí que se incluyó en la memoria técnica propuesta de ICSA.

Este Tribunal tiene fijada una consolidada doctrina sobre la naturaleza que deben revestir los incumplimientos de los requisitos mínimos del PPT para que sean determinantes de la exclusión de un licitador.

Entre otras, dispone nuestra Resolución n 797/2017: "Así, es criterio consolidado de este Tribunal la obligación de adecuar la descripción técnica en las ofertas presentadas a lo establecido en el pliego de prescripciones técnicas, siendo la consecuencia necesaria del incumplimiento de esta obligación la exclusión de la oferta al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación. Sentado lo anterior, es preciso recordar que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del PPT está expresamente recogida en el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RCL 2001, 2594) , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RCL 2000, 1380). Este precepto establece que: "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición".

Ahora bien, es doctrina consolidada de este Tribunal, expresada, entre otras, en la Resolución 815/2014, que " Las exigencias de dichos pliegos de prescripciones técnicas deben ser interpretadas y aplicadas de manera que no supongan obstáculos indebidos a los principios generales que guían la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos y eficiente utilización de los fondos públicos en conexión con el principio de estabilidad presupuestaria), recogidos en el art 1 del TRLCSP.

En este mismo sentido, se pronuncia el art 139TRLCSP cuando exige que: "Artículo 139. Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de transparencia".

En consonancia con ello, debe interpretarse el art. 84 del reglamento actualmente aplicable, que realiza una regulación muy precisa de los casos en los cuales los defectos en la proposición por defectos formales o por no ajustarse a las exigencias mínimas de los pliegos pueden dar lugar a la adopción de la decisión administrativa de excluir una proposición de la licitación", por lo que "no cualquier incumplimiento ha de suponer automáticamente la exclusión, sino que debe subsumirse en alguna de las causas recogidas en la normativa, interpretarse con arreglo a los principios de igualdad y concurrencia, y siempre ha de suponer la imposibilidad de la adecuada ejecución del objeto del contrato".

A ello añadimos, en nuestra Resolución 985/2015, que "el incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro. En efecto, del artículo 145.1 del TRLCSP, que dispone que las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego y que su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, por lo que establece la presunción en favor de los licitadores de que sus proposiciones se ajustan a los pliegos que rigen la licitación. Así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de las prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de la ofertas al cumplimiento del objeto del contrato. Así en caso de omisiones, debe presumirse que la propuesta del licitador en el aspecto omitido se ajusta al pliego de prescripciones técnicas, y si los términos y expresiones empleados son ambiguos o confusos, pero no obstante admiten una interpretación favorable al cumplimiento de las prescripciones técnicas, esta es la que debe imperar. Solo cuando el incumplimiento sea expreso, de modo que no quepa duda alguna que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas contenidas en el pliego, procede la exclusión.

De otro lado el incumplimiento ha de ser claro, es decir referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos. Así no es admisible motivar el incumplimiento acudiendo bien a razonamientos técnicos más o menos complejos fundados en valoraciones subjetivas, bien a juicios técnicos o de valor relativos a la capacidad o aptitud de los licitadores para cumplir lo ofertado."

Aplicando esta doctrina al caso analizado, podemos concluir que no existe ningún incumplimiento de los requisitos mínimos que pueda ser determinante de exclusión.

Así, se ha acreditado la posibilidad de configurar la etiqueta, considerando el órgano de contratación que en ese punto considera cumplidas las exigencias mínimas. Del mismo modo, por parte de ICSA se mantiene la fácil adaptación de la potencia del equipo a las exigencias del PPT (circunstancia confirmada por el órgano de contratación) sin que MENARINI haya expuesto circunstancias que determinen que dicho incumplimiento es imposible de subsanar.

Por último, incorporándose las especificaciones técnicas (traducidas, además) al texto de la oferta se cumple con la finalidad por la que se exige, que es conocer todas las características de los bienes a suministrar.

En definitiva, no se aprecia incumplimiento definitivo que, de acuerdo con la doctrina expuesta, afecte elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, que permitan deducir, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos.

Por todo ello, habiéndose examinado con carácter principal o subsidiario, el presente motivo ha de ser desestimado.