Resolución 1022/2017 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La actora señala que en las cláusulas administrativas particulares de contratos de prestación de servicios, dentro del contenido de los sobres B y C, alude en el Sobre B, la estructuración de un índice, en base a los distintos criterios que conforman los juicios de valor, exigiendo un número máximo de folios limitándolo a 90 y en un tipo de papel y formato de letra y márgenes, allí predeterminados, para el Programa de trabajo y medios empleados.

Afirma que "las ofertas presentadas por la mercantil FERROVIAL y LIMASA exceden del número de folios exigidos en el Pliego, aportando, en el caso de LIMASA, como Anexo 1, ese exceso de folios, incluyendo la descripción de los 49 inmuebles restantes, a los dos ya alegados en la oferta técnica.

Por parte de FERROSER, se exceden también del número de folios, pues aportan los libros de mantenimiento de cada edificio, incluyendo el inventario, las operaciones de mantenimiento con indicación de tiempos por operación y el planning de mantenimiento conductivo, preventivo, técnico legal y las inspecciones por Organismo Colaborador de la Administración.

Obteniendo ambas, valoración de su oferta técnica a pesar de contravenir lo exigido en el Pliego antes infrascrito".

Y, con cita en resoluciones de este Tribunal, concluye que "en este sentido, el órgano de contratación, infringe tanto este principio de concurrencia como el interés general, por lo que se debería excluir las dos ofertas presentadas con exceso del número de hojas, pues por precio tienen menos puntuación, al ser éste el 70% de la valoración".

Sobre el extremo, el órgano de contratación se remite al informe Secretaría General de Gobierno de fecha 18 de mayo de 2017, que hizo suyo la Junta de Contratación y que resulta del siguiente tenor: "3.1. La exigencia de 90 folios lo circunscribe el pliego al Programa de trabajo y medios, incluyendo el concepto Plan de mantenimiento específico, surgiendo el debate en cuanto a no valorar este apartado por remitir el mismo a un Anexo l.

Al objeto anterior se comprueba la dicción literal del asunto objeto de debate, de manera que la plica de la empresa LIMASA en la pag. 21 del apartado Programa de trabajo y medios (90 folios) dice: "Para Ja comprensión del resultado final de dichas fichas se han introducido unos códigos de distintos criterios que pasamos a detallar: anexo I".

Se comprueba que los expresados códigos aparecen en el documento de los 90 folios, comenzando a la pág. 22, figurando únicamente el detalle de los conceptos en el Anexo I al que remiten. Igualmente se observa que el encasillado procedente de un programa excell o similar difícilmente puede encuadrarse en la existencia del Pliego de tamaño de letra y espaciado.

En consecuencia la exclusión de este apartado de valoración se estima conculca el principio de proporcionalidad pudiendo suponer una práctica restrictiva o abusiva en orden a obstaculizar, impedir, restringir o falsear la competencia. Todo ello siguiendo la interpretación de la Resolución 16/2007 de la JCA de Navarra".

Expuestos en estos términos el debate, para dar adecuada respuesta a la cuestión discutida, debemos acudir al pliego de cláusulas administrativas, en cuyo anexo al cuadro de características generales relativo a los "criterios de adjudicación y contenido de los sobre B y C", establece: "CONTENIDO DE LOS SOBRES B Y C

SOBRE B

Se incluirá en el SOBRE B, de REFERENCIAS TÉCNICAS, cuanta documentación se considere oportuna en orden a permitir la valoración de los criterios dependientes de juicio de valor. En ningún caso se incluirá información indicativa del precio de la oferta del licitador, ya que esto será objeto de exclusión automática.

Se estructurará, con índice, en función de los distintos criterios que conforman los criterios dependientes de juicio de valor.

- Programa de trabajo y medios empleados. Máximo 90 folios. Desarrollará al menos: - Distribución del personal, tipos de empleo, categorías, etc. - Plan de limpieza. - Plan de mantenimiento. - Mejoras sociales para el personal vinculado al servicio. - Medios materiales ofertados. - Programa informático de gestión de mantenimiento.

- Plan de inversiones. Sin límite de folios.

- Auto control de calidad. Máximo 10 folios

En todos los casos la documentación tendrá que presentarse en formato DIN A4, a una cara, tipo de letra ARIAL, tamaño 12, margen izquierdo a 2,5 cm y margen derecho a 1,Scm, con interlineado sencillo en 1, exceptuando información gráfica (planos y esquemas, que podrán presentarse en formato A3).

Además de en formato papel se adjuntará un CD/DVD con etiqueta en disco".

Como se ha indicado al consignar las alegaciones del recurrente, este Tribunal se ha pronunciado anteriormente sobre la cuestión planteada. De las resoluciones mencionadas en los escritos y de otras igualmente aplicables a la cuestión, puede sintetizarse nuestra doctrina con la resolución 1038/2016 que indica que "este Tribunal tiene declarado (en tal sentido, la resolución 297/2015) que, como regla general, "un requisito formal relativo a la extensión de los documentos de la oferta no puede convertirse en causa de exclusión de la licitación, so pena de vulnerar tanto el principio de concurrencia como el objeto del procedimiento de licitación que es la búsqueda de la proposición que mejor satisfaga el interés general al que los entes del sector público sirven, y no facilitar la valoración de las ofertas por los técnicos".

En aplicación de este criterio, la resolución 818/2015, examinando un supuesto sustancialmente similar al que ahora nos ocupa, afirmó que tales requisitos formales tienen "por objeto el facilitar la valoración de las ofertas por los técnicos y evitar que la extensión y formato de las mismas dificulte esa tarea", para así añadir: "Las especificaciones del PCAP hay que tomarlas como orientaciones para facilitar la valoración. No se trata de disposiciones estrictas limitativas sobre la presentación de la oferta técnica, por cuanto en el PCAP sólo se definen algunos de los aspectos formales que determinan la extensión del documento -número de páginas (1 por edificio); tamaño del papel (A4) y tipo de letra (Arial 12)-, pero nada se indica respecto al interlineado o los márgenes del documento."

Estas consideraciones se alinean, por lo demás (tal y como expresó la resolución 147/2016) con lo señalado por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, de 26 de noviembre de 2012 (Roj STS 9164/2012) , en la que se afirma que "en cualquier caso, la simple superación del límite de folios de las ofertas presentadas carece de entidad suficiente como para determinar la anulación de las adjudicaciones, debiendo convenirse con la sentencia recurrida en el carácter de una mera irregularidad no invalidante de la resolución adjudicadora de las concesiones.".

Tal doctrina es plenamente aplicable en el caso analizado, en el que, cumple destacarlo, por mucho que en el acuerdo de exclusión se haga referencia al incumplimiento de las "determinaciones de la cláusula 10 del PCAP respecto al tipo de letra, tamaño, interlineado y márgenes empleados", si bien se decía claramente que el "número máximo de páginas del proyecto de gestión (_) será de 200, incluido índice, con interlineado sencillo, tipo de letra Arial, tamaño de letra 12, en folio A-4", se obviaba toda referencia a los márgenes de aplicación.

Ciertamente, en resoluciones posteriores (como la 1060/2015) se ha matizado la doctrina así expresada, afirmando que, si bien es cierto que "en principio, este tipo de prescripciones puramente formales de los Pliegos que no afectan para nada a la naturaleza y calidad de las ofertas presentadas deben interpretarse con cierta flexibilidad evitando que un insignificante incumplimiento de los mismos pueda derivar en la exclusión automática de ofertas que pueden ser plenamente aceptables en todos los demás aspectos", ello debe reconocer como excepción aquellos supuestos en que el exceso alcance relevancia tal que suponga "un incumplimiento flagrante de un Pliego que ha sido "incondicionalmente aceptado" por el licitador al haber presentado su oferta sin recurrirlo previamente". Y, en este sentido, en la resolución 1060/2015 se apreció que la presentación por una licitadora de su oferta "con el doble de páginas sobre el límite máximo fijado en los Pliegos resulta de tal magnitud cuantitativa que lo transforma en un incumplimiento cualitativo que puede afectar al principio de igualdad y no discriminación entre los licitadores y al de eficiencia en la contratación pública, lo que justifica la exclusión de la licitadora por incumplimiento de los Pliegos reguladores del concurso convocado".

En el caso analizado, debe aplicarse el criterio general enunciado. En primer lugar, los términos del pliego de cláusulas administrativas no son tajantes a la hora de establecer el cumplimiento de los elementos formales de presentación de la oferta como un requisito sin el cual la misma no sería admisible, sino como una forma de hacer más fácil al evaluador de la misma su examen. Por otra parte, el alcance del exceso de extensión no está claro, pues como reconoce la propia actora "el Pliego no establece sanción alguna para aquellos licitadores que se excedan del número de hojas".

A mayor abundamiento, el exceso no parece de suficiente entidad como para considerar que se otorgara una ventaja a los licitadores que se hubieren excedido en el número de folios que vulnerara los principios de igualdad de trato y concurrencia que exigieran la exclusión de la oferta. Y es que el exceso en el número de folios de la oferta (aportados como Anexo) tiene por objeto aclarar los criterios de valoración que sí constan en cada uno de las ofertas dentro del número de folios fijado en los pliegos por lo que ninguna incidencia tiene en la valoración que en su día fue realizada pues ésta no cabe hacerla en función del número de páginas, sino en relación con los criterios de adjudicación contenidos en las ofertas.

En definitiva, no concurren las causas de nulidad y anulabilidad invocadas por la recurrente, por lo que la adjudicación debe ser confirmada.