Resolución 019/2023 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias

En cuanto a los motivos de fondo, la cuestión debatida gira, en primer lugar, en torno al alcance de la existencia de determinadas aspectos técnicos de la formación a impartir y si estos constituyen requisitos mínimos exigidos en el PPT, dado que según lo informado en el procedimiento de contratación la oferta presentada por la entidad SAKURA PRODUCTOS HOSPITALARIOS S.A. no cumple con estos.

Como premisa de partida para dilucidar dicha cuestión, debemos partir del carácter preceptivo de los pliegos, en tanto constituyen "lex contractus o lex interpartes", consagrado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en numerosas sentencias (sirvan como ejemplos más destacados las STS de 17 de octubre de 2000, 19 de marzo de 2001 y 29 de septiembre de 2009) y recogido en el artículo 139.1 de la LCSP, así como en la cláusula 13.8 del propio PCAP.

En consecuencia, el carácter preceptivo de los pliegos conlleva la necesidad de que las ofertas se ajusten a las especificaciones, tanto técnicas como jurídicas, que se establecen en las prescripciones técnicas y en las cláusulas administrativas, constituyendo ambos "lex contractus o lex inter partes" que vinculan no sólo a los licitadores que concurren al procedimiento de licitación aceptando incondicionalmente y sin reserva alguna sus cláusulas, sino también a la Administración autora de los mismos, vinculando al órgano de contratación en sus actuaciones, por lo que, no cabe relativizarlas ni obviarlas durante el proceso de licitación, como ya ha expuesto este Tribunal en diversas Resoluciones (entre otras, Resoluciones n 150/2020, 152/2020 y 016/2022), lo que conlleva, entre otras cuestiones, la necesidad de que las ofertas presentadas se ajusten a los parámetros allí fijados, en tanto una actuación no ajustada a las cláusulas que delimitan el procedimiento no permite una comparación en términos de igualdad.

De tal forma, que los licitadores han de estar y pasar por lo dispuesto en los pliegos en todo su contenido, como expresamente dispone el artículo 139.1 de la LCSP, antes citado, que determina que: "Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (_)".

Por lo tanto, es indudable concluir que la presentación de las proposiciones implica la aceptación de las cláusulas o condiciones, tanto referido al pliego administrativo como al pliego de prescripciones técnicas, en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato. Aspecto que se recoge expresamente en la cláusula 13.8 del PCAP que rige el contrato, al señalar que: "La presentación de las proposiciones presume la aceptación incondicional por la persona empresaria de la totalidad del contenido de las cláusulas y condiciones del presente pliego y del de prescripciones técnicas, sin salvedad alguna (_)".

Como manifestación de estas premisas, que parten del principio de igualdad y de seguridad jurídica, la Sentencia de 28 de junio de 2016 (asunto T 652/14), del Tribunal General de la Unión Europea, Sala Segunda, afirma en su apartado 78 que: "Por otro lado, si la EUIPO [entidad contratante] no se hubiera atenido a las condiciones que ella misma había fijado en los documentos del procedimiento de licitación, habría vulnerado el principio de igualdad de trato entre los licitadore s y su actuación habría afectado negativamente a una competencia sana y efectiva. En este sentido, la jurisprudencia ha precisado que, cuando, en el marco de un procedimiento de licitación, el órgano de contratación define las condiciones que pretende imponer a los licitadores, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de las condiciones que de este modo ha definido con respecto a cualquiera de los licitadores sin vulnerar el principio de igualdad de trato entre los licitadores (sentencia de 20 de marzo de 2013, Nexans France/Empresa Común Fusion for Energy, T 415/10, EU:T:2013:141, apartado 80) (...)".

Una vez expuesto lo anterior, procede analizar la redacción de los pliegos que rigen el procedimiento de licitación, a fin de determinar las condiciones técnicas del objeto del contrato.

No obstante, con carácter previo, resulta preciso señalar que la regulación legal del PPT y las reglas para el establecimiento de las prescripciones técnicas de los contratos se contienen en los artículos 123 a 126 de la LCSP, debiendo incluir el pliego aquellas instrucciones de orden técnico que deben regir la realización de la prestación y definen sus calidades.

En cuanto al carácter obligatorio de las exigencias establecidas en el PPT, la cláusula 1.1 del PCAP, relativa al "Objeto del contrato", dispone que la ejecución del objeto del contrato deberá adecuarse a las prescripciones técnicas anexas que tienen carácter contractual.

En este sentido, la cláusula 1 del PPT, denominada "Objeto" recoge expresamente que la descripción del equipamiento y las características técnicas mínimas y/o valorables se contienen en los anexos a dicho pliego que deben respetarse y describirse en la oferta. Tras lo cual, en la cláusula 3 del pliego, relativa a las "Condiciones generales", se indica que los equipos y sistemas a suministrar tendrán que cumplir con las especificaciones, composición y características establecidas como mínimas en el presente Pliego de Prescripciones Técnicas.

Respecto a las exigencias definidas en el PPT, relativas a la formación a impartir, el mismo describe en la cláusula 7, denominada "Condiciones de formación", subapartado 7.1, los apartados que como mínimo debe abarcar la formación incluida en cada oferta, contemplando, entre otros, la formación en ecografía clínica al personal médico, según las especificaciones indicadas en el Anexo I al mismo. Por su parte, el subapartado 7.2 refiere a la documentación a aportar por el adjudicatario, en ningún caso por los licitadores.

En cuanto el Anexo I del PPT relativo a la "Formación licitación ecógrafos de consola gama media-alta", subapartado 1.2. denominado "Objetivos específicos", contempla como objetivos a satisfacer mediante la formación, entre otros: el conocimiento del protocolo FAST, la adquisición de conocimientos básicos de ecografía pulmonar, el conocimiento del protocolo RUSH, así como aprender a valorar la enfermedad tromboembólica con la ecografía. Además, en el apartado 7 denominado "Acreditación" se indica que se solicitará la acreditación de los cursos y sus ediciones sucesivas a la Comisión Canaria de Acreditación de las Profesiones Sanitarias. Y en el apartado 8 denominado "Período de tiempo para la impartición de los cursos y número de ediciones" se indica que todos los cursos deberán celebrarse a lo largo de 2023 y 2024, como máximo, fijándose el número de ediciones en 12 y el número total de alumnos entre 360-420 (12 ediciones/30-35 alumnos), distribuidos por islas en el número que se recoge en dicho documento.



En cuanto al contenido de la oferta, la cláusula 15.2.4 del PCAP, relativa a "Otros documentos", dispone que debía aportarse, entre otros, propuesta de Formación sobre los equipos detallada del alcance, contenido, metodología y lugar de celebración que se propone para desarrollar la formación de cada grupo de conformidad con la cláusula 7 del PPT.

Respecto al carácter obligatorio de lo dispuesto en el PCAP y en el PPT, la cláusula 24.1 del PCAP establece que la persona contratista está obligada a cumplir con lo establecido en dicho pliego y en el PPT.

En consecuencia, conforme a los pliegos resulta justificada la exigencia del requisito relativo a la propuesta de formación exigida en la cláusula 7 del PPT, según las especificaciones técnicas detalladas en el Anexo I de dicho pliego, como prescripción o característica técnica mínima exigible a las ofertas presentadas.

Es más, prueba de que la recurrente conocía que la propuesta de formación, según lo dispuesto en la cláusula 7 y Anexo I del PPT, era una característica técnica exigible a aportar con la Oferta a presentar, es que en la propuesta realizada se comprometió expresamente a cumplir con lo descrito en la cláusula 7 "Condiciones de formación del PPT, así como a impartir formación en ecografía clínica al personal médico, según especificaciones indicadas en el ANEXO I.

Entrando en el examen de la alegación sobre la errónea valoración de la oferta formativa realizada por la Unidad de Apoyo de la Dirección del Servicio Canario de Salud.

Conviene recordar la pacífica doctrina de este y otros Tribunales de Recursos Contractuales sobre la presunción de acierto y veracidad de los informes técnicos. En este sentido, por todas, las Resoluciones del TACRC n 418/2020 y n 480/2018, recuerdan que: "(_) Hemos así mismo declarado que los informes técnicos están dotados de una presunción de acierto y veracidad, precisamente por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores".

En su impugnación la recurrente sostiene que en el acta de la Mesa de contratación de fecha 23 de noviembre de 2022, se reconoce que su oferta cumple con todas y cada una de las características técnicas mínimas exigidas para los equipos ofertados, entendiendo que no procedía su exclusión. Pero se le cuestiona, sin embargo, la valoración de la propuesta formativa, en la que se basa la Mesa para acordar la misma, valoración que considera errónea.

Por su parte, el órgano de contratación considera que la exclusión está suficientemente motivada, al incumplir la propuesta formativa el PPT, debiendo aplicarse el principio de discrecionalidad técnica, al no haberse evidenciado un manifiesto error en sus consideraciones.

En tal sentido, tal y como consta en el antecedente de hecho noveno, obra en el expediente el Informe técnico de las ofertas presentadas, de fecha 22 de noviembre de 2022, en el que se describe y analiza la documentación que ha sido presentada y se reseñan los aspectos que se han tenido en consideración, consignándose para la oferta de la entidad recurrente el cumplimiento de los requisitos técnicos de los equipos a suministrar, pero el incumplimiento de los aspectos exigidos respecto a la propuesta de formación conforme al Anexo I del PPT.

Llegados a este punto, estamos en condiciones de afirmar que la cuestión debatida no radica tanto en cuáles son las prescripciones técnicas exigidas en los pliegos, ni tampoco en la valoración técnica de la oferta asumida por el órgano de contratación, sino que se centra en determinar si es admisible esta, aun cuando en ella la recurrente omita o guarde silencio sobre ciertos aspectos del contenido del Anexo I, al que remite la cláusula 7 del PPT, relativos a la formación.

Conforme se ha expuesto, es criterio consolidado por los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales el que establece la obligación de adecuar la descripción técnica de las ofertas presentadas a lo establecido en el PCAP y en el PPT, documento este último que establece las características y condiciones de la prestación objeto del contrato, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta que no observe las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

Este Tribunal ha señalado que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento del pliego de prescripciones técnicas está expresamente recogida en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que dispone: "Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición".

Pues bien, el Tribunal Supremo en la Sentencia n 429/2021, de fecha 23 de marzo de 2021 (rec. Casación n 5570/2019) , referida a la eventual exclusión de una proposición respecto de lo previsto en el PPT, concluye lo siguiente: "1 Que el artículo 84 del Reglamento general relaciona los supuestos que permiten al órgano de contratación excluir una proposición: si la propuesta no concuerda con la documentación examinada y admitida, si excede del presupuesto base de licitación, si varía sustancialmente el modelo establecido, o si incurre en un error manifiesto en el importe de la proposición o el licitador reconoce que su propuesta adolece de error o inconsistencia que la hacen inviable.

2 Cabe entender también que procede ese rechazo si la oferta del licitador es contraria al PPT en cuanto que, como se ha dicho, es de obligado cumplimiento al integrarse en el contenido prestacional al que se obligará el eventual adjudicatario y sobre el que debe hacer su propuesta; o como recientemente hemos declarado, si la propuesta es contradictoria consigo misma, sin que para apreciarlo haya que esperar a la ejecución del contrato (cfr. la sentencia de esta Sala y Sección 404/2021, de 22 de marzo, recurso de casación 4334/2019).

3 Distinto es que el licitador centre su oferta con la que concurre a la licitación en las mejoras que propone y lo haga a partir de las exigencias indisponibles a que le obliga el PPT como base no sólo de la ejecución del contrato, sino como base sobre la que plantea su propuesta de mejoras.

4 Es admisible así una propuesta para su valoración aun cuando en ella el licitador no haga expresa referencia a ciertos aspectos del contenido del PPT: se parte de la presunción legal de que ha aceptado incondicionalmente los pliegos por el hecho de presentar la oferta tal y como prevé el artículo 145.1 de la LCSP2011, hoy artículo 139.1 de la LCSP 2017, luego desde esa presunción a lo que se está n 429/2021, es a las mejoras que proponga.

5 Por tanto, habrá que apreciar ya en cada caso que ese silencio o no reiteración de lo previsto en el PPT como conjunto de exigencias técnicas de obligado cumplimiento, no implica una propuesta que las desconozca o que las incumpla".

Posteriormente, el Alto Tribunal en Sentencia n 4369/2021, de fecha 29 de noviembre de 2021 (rec. casación 8291/2019), declara la no necesidad de completar, matizar ni aclarar las consideraciones reseñadas en la sentencia anteriormente trascrita, interesando en cambio señalar que: "(_) TERCERO.- Jurisprudencia de esta Sala (_) la jurisprudencia, referida al examen de la propuesta presentada por la empresa licitadora en su vertiente objetiva, guarda correspondencia y se complementa con otra línea jurisprudencial, en este caso relativa a la vertiente subjetiva del concurso, en la que, siguiendo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, debe destacarse que "(...) la normativa sobre contratación pública, tanto en el Derecho de la Unión Europea como en el plano de la legislación interna, tiene entre sus fines el de favorecerla libre concurrencia y el fácil acceso al procedimiento de contratación pública; y en consonancia con ello, a fin de favorecer el acceso a la licitación de los contratos, se contemplan mecanismos por medio de los cuales las empresas puedan integrar o sumar sus capacidades o acudir a la utilización de medios ajenos a la propia empresa". [ STS 886/2021, de 21 de junio (casación 7906/2018, F.J. 4 ), en la que se citan, entre otras, las SsTJUE de 7 de abril de 2016 (asunto C-324/14, 2 de junio de 2016 (asunto C-27/15) y 4 de mayo de 2017(asunto C-387/14) y 3 de junio de 2021 (asunto C-210/20)]. En definitiva, esa otra línea jurisprudencial, que discurre en paralelo con la que estamos siguiendo en el caso que ahora nos ocupa, viene a poner de manifiesto que en el Derecho de la Unión Europea se advierte una clara tendencia a favorecer el acceso a la licitación de los contratos (siendo manifestación de ello la existencia de mecanismos por medio de los cuales las empresas puedan integrar o sumar sus capacidades o acudir a la utilización de medios ajenos a la propia empresa),dejando claro la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que en la interpretación de esos mecanismos por parte del poder adjudicador debe imperar el principio de proporcionalidad.



CUARTO.- Interpretación de esta Sala acerca de la cuestión controvertida.

La traslación de la doctrina contenida en la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala a la que antes nos hemos referido (STS 429/2021, de 24 de marzo, casación 5570/2019) al caso que ahora nos ocupa debe hacerse partiendo de las apreciaciones que se recogen en la sentencia recurrida. Allí la Sala de instancia, después de examinar los términos en que venía formulada la propuesta controvertida y las cláusulas del Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares (PPTP) y del Pliego del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), llega a la conclusión de que la propuesta Cespa, S.A. no presentaba deficiencias que permitiesen su exclusión o rechazo ab initio.

Así, el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida destaca que el Pliego del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares es bien claro al regular los supuestos que permiten la exclusión de un determinado licitador, que en ningún caso se puede hacer por deficiencias que presente una oferta en relación a criterios no valorables en cifras o porcentajes; y que la cláusula 7 del citado Pliego acota y concreta los supuestos de exclusión estableciendo que procede que la propuesta sea desechada por la Mesa de Contratación si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, variase sustancialmente el modelo establecido, excediese cualquiera de las cuotas máximas de licitación, comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que le hagan inviable.

Poniendo en relación esa enumeración de causas de exclusión contenida en la cláusula 7 con lo dispuesto en otros apartados del mismo Pliego, la Sala sentenciadora concluye de manera indubitada ("...es claro, patente y manifiesto...") que el Pliego de cláusulas administrativas particulares que regía este contrato en ningún caso permitía al órgano de contratación la exclusión de las ofertas de los licitadores por no ajustarse a las previsiones del Pliego de prescripciones técnicas particulares.

Pues bien, esa conclusión a que llega la Sala de instancia, derivada del examen de los datos y circunstancias concurrentes en el caso y de lo establecido en las cláusulas por las que se rige el contrato al que se refiere la controversia, resulta enteramente conciliable y respetuosa con la jurisprudencia que antes hemos reseñado, en la que, como hemos visto, se interpretan de manera estricta, o, si se prefiere, restrictiva, los supuestos que permiten al órgano de contratación excluir una proposición; y también concuerda con esa otra línea jurisprudencial a la que antes hemos aludido, relativa a la vertiente subjetiva del concurso, en la que se pone de manifiesto que tanto en el Derecho de la Unión Europea como en el plano de la legislación interna se advierte una clara tendencia a favorecer el acceso a la licitación de los contratos".

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en relación con las causas de exclusión de los licitadores debe estarse a lo previsto en el PCAP que rige el contrato y que se limita a recoger los siguientes supuestos de exclusión: - En la cláusula 1.3. se establece que: "En este supuesto, el licitador no podrá modificar su oferta dado que eso supondrá que exista una discordancia entre la huella electrónica y la documentación completa, en cuyo caso procederá la exclusión de la licitación. Se deberá presentar la oferta en el mismo formato exigido por la plataforma que genera la huella (XML), no pudiendo presentarse bajo otros formatos que impidan verificar su correspondencia con la huella como el PDF". - En la cláusula 15.2.1. se establece que: "Las licitadoras incluirán en este archivo la oferta económica, que deberá redactarse según modelo Anexo III al presente pliego, sin errores o tachaduras que dificulten conocer claramente lo que el órgano de contratación estime fundamental para considerar las ofertas, y que, de producirse, provocarán que la proposición sea rechazada". - En la cláusula 15.2.4 se establece que: "Para la adecuada comprobación de las especificaciones manifestadas por los licitadores en sus ofertas, será obligatorio acompañar el "product data" original suscrito por el fabricante del producto ofertado, sin modificaciones, ni tachaduras, cualquier alteración detectada en este documento conllevará la exclusión automática del procedimiento. En el caso de existencia de datos contradictorios entre cualquiera de los productos aportados (oferta, hoja de especificaciones, "product data"), si estos datos forman parte de los criterios de adjudicación, la proposición no será valorada, por inconsistencia de los datos, en los criterios afectados". - En la cláusula 16.1 se establece que: "El órgano de contratación estará asistido por una Mesa de Contratación, competente para calificar la documentación presentada por los licitadores, incluida el análisis y comprobación de la documentación requerida al licitador que haya presentado la mejor oferta y, en su caso, acordar la exclusión de los licitadores que no acrediten el cumplimiento de los requisitos previos exigidos en la contratación (_)". - En la cláusula 17.1 se establece que: "Si la documentación de un licitador contuviese defectos sustanciales o deficiencias materiales no subsanables, no será admitido a la licitación". - En la cláusula 18.4 se establece que: "En los casos en que se compruebe que una oferta es anormalmente baja debido a que el licitador ha obtenido una ayuda de Estado, solo podrá rechazarse la proposición por esta única causa si aquel no puede acreditar que tal ayuda se ha concedido sin contravenir las disposiciones comunitarias en materia de ayudas públicas (_) En todo caso, serán rechazadas aquellas ofertas anormalmente bajas por vulnerar la normativa sobre subcontratación o no cumplir las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral, nacional o internacional. incluyendo el incumplimiento de los convenios colectivos sectoriales vigentes, en aplicación de lo establecido en el artículo 201 de la LCSP".

Así las cosas, el Pliego de cláusulas administrativas particulares que rige este contrato, no permite al órgano de contratación la exclusión del licitador por el mero hecho de que su oferta guarde silencio, en relación a los siguientes aspectos relativos a la propuesta de formación que figuran en el informe emitido por la Unidad de Apoyo de la Dirección del Servicio Canario de Salud: - No especificar formación en ecografía pulmonar, conocimiento del protocolo RUSH y valoración de la enfermedad tromboembólica en la ecografía.

- No especificar si los cursos se realizarán todos a lo largo del 2023 y 2024, ni la distribución de cursos en las islas.

- No solicitar acreditación por la Comisión Canaria de Acreditación de Profesiones Sanitarias.

En cuanto a dichos aspectos, téngase en cuenta que el Anexo I del PPT contempla: - En el apartado 1.2 se consigna como "objetivos específicos", entre otros: adquirir conocimientos en ecografía pulmonar, conocimiento del protocolo RUSH y aprender a valorar la enfermedad tromboembólica en la ecografía. Precisándose, en el apartado 2, relativo a los "contenidos", lo siguiente: "Todos aquellos que permitan alcanzar los objetivos propuestos". Diferenciando, por tanto, entre objetivos a alcanzar y contenido.

- En el apartado 7, relativo a la "Acreditación" se indica que se solicitará la acreditación de los cursos y sus ediciones sucesivas a la Comisión Canaria de Acreditación de las Profesiones Sanitarias. No obstante, no se precisa que la solicitud de acreditación deba efectuarse con carácter previo a la presentación de ofertas, por lo que, la falta de precisión en este aspecto no puede perjudicar a los licitadores.

- Y por último, en el apartado 8 se exige de forma taxativa que todos los cursos deberán celebrarse a lo largo de 2023 y 2024, como máximo, fijándose el número total de ediciones (12 ediciones), alumnos (360-420 -12 ediciones/30-35 alumnos-) y especificándose la distribución por islas. Estableciéndose, por tanto, los parámetros a cumplir.

Es más, en este caso, el silencio u omisión no implica que la recurrente desconozca o incumpla las exigencias a observar respecto de la propuesta de formación, puesto que como se ha señalado con anterioridad, declara en dicho documento que: "SAKURA PRODUCTOS HOSPITALARIOS, S.A., se compromete a cumplir con lo descrito en la cláusula 7 "Condiciones de formación del PPT. (_) Formación en ecografía clínica al personal médico, según especificaciones indicadas en el ANEXO I (tanto para licitador de los Ecógrafos de Consola (Punto A), como para el licitador de los Ecógrafos Portátiles Inalámbricos (Punto B). Se incluye documento con la descripción del plan de formación clínica. (_)

A continuación, se describen los programas de formación, que se efectuarán en fecha posterior a la entrega de los equipos (_)".

En consecuencia, es obvio que la recurrente al presentar la propuesta de formación de los equipos asumió la obligación de que debía impartir la formación con el contenido establecido en el Anexo I al PPT, pues así se precisaba en la cláusula 7 de dicho documento, y así lo declaró la propia recurrente, bastando estar a la presunción deducible del artículo 139.1 de la LCSP, antes trascrito.

En conclusión, aun cuando la recurrente no haga expresa referencia a ciertos aspectos del contenido del Anexo I del PPT, ha de partirse de la presunción legal de que ha aceptado incondicionalmente los pliegos, no sólo por el hecho de presentar la oferta, sino porque como se acaba de señalar en la propia propuesta de formación se compromete a cumplir con lo dispuesto en el Anexo I al PPT.